NTC2018, bocciato il ricorso dei geologi al Tar: intervista a Raffaele Nardone, delegato per il CNG al CSLLPP

A seguito della sentenza n. 9850 del 23 luglio scorso, con cui è stato bocciato il ricorso del Consiglio Nazionale dei Geologi, abbiamo raccolto le considerazioni con il geologo Raffaele Nardone, componente effettivo del Consiglio dei Lavori Pubblici (CSLLPP) in rappresentanza del Consiglio Nazionale dei Geologi (CNG). Si tratta di un’analisi critica ed estremamente lucida, dal punto di vista geologico, relativa ai contenuti delle Ntc18 e della relativa Circolare esplicativa.

In qualità di componente effettivo del CSLLPP, per il CNG, può indicare il percorso che ha portato all’aggiornamento delle Ntc18 e della relativa Circolare, alla luce delle eventuali mancanze e/o inesattezze presenti nel precedente riferimento tecnico (Ntc08 e circ. 617/09)?

Le Ntc 2018, che costituiscono un aggiornamento delle Ntc 2008, sono state scritte nel periodo 2010-2014 nonchè approvate in assemblea del CSLLPP con il solo voto contrario, io dico giustamente, dell’allora rappresentante del Consiglio Nazionale dei Geologi dott. Vittorio D’Oriano.  Nella sua dichiarazione di voto veniva espresso un giudizio negativo in merito ai seguenti capitoli:

• Capitolo 3: Azioni sulle costruzioni;
• Capitolo 6: Progettazione geotecnica;
• Capitolo 7: Progettazione per azioni sismiche.

argomentando su due questioni principali:

• il contenuto della relazione geologica, rivendicando che debbano essere i geologi e, quindi, il CNG, a dover scrivere i contenuti della relazione geologica;
• sul permanere della doppia campagna di indagine geognostica: una di tipo geologico e l’altra di tipo geotecnica ed al perdurare della sola responsabilità del progettista nella scelta del tipo, del numero e della relativa ubicazione delle indagini.

Dopo la mia nomina in CSLLPP, dall’analisi del testo emergeva sicuramente una scarsa cultura geologica nella norma e, quindi, il necessario e mancato apporto del geologo nel migliorare il livello di sicurezza delle opere ma, la cosa più grave era la presa d’atto che, con il capitolo 6, si segnava un arretramento della geologia all’interno del complesso sistema della progettazione, addirittura eliminandola dalle fasi della progettazione. Il testo approvato nel 2014 recitava “ La progettazione geotecnica delle opere e degli interventi richiede preliminarmente la conoscenza delle caratteristiche geologiche generali e si articola in……” A quel punto, il CNG  decise di non affidarsi esclusivamente e sin da subito ad un eventuale ricorso ma di mettere a sistema le sinergie provenienti dalla comunità geologica italiana, europea e della politica affinchè si potessero apportare quelle modifiche che avrebbero consentito di evitare un ricorso e far prevalere il bene al meglio. A seguito di una serie di interlocuzioni, riuscimmo ad aprire un tavolo di lavoro a cui parteciparono i rappresentanti della comunità scientifica dei geologi e, in quella sede, furono apportate delle modifiche, a mio avviso importantissime, che hanno consentito sia di far fare un passo in avanti alla norma in termini di sicurezza delle opere  e sia di inserire la geologia come fase progettuale, oltre a definire che la relazione geologica deve essere redatta sulla base di apposite indagini e deve trattare le pericolosità geologiche ivi comprese quella sismica. Questa costituiva la “condicio sine qua non” per andare avanti con il consenso del CNG rimandando alla Circolare altri approfondimenti. In questo modo la norma ha sancito che la relazione geologica rappresenta la prima fase della progettazione di un’opera, poichè:

• è legata ai livelli di progettazione,
• è basata su apposite indagini,
• è propedeutica alla relazione geotecnica,
• dovrà analizzare le pericolosità geologiche, oltre ad essere legata all’opera e non solo al sito.

Inoltre, abbiamo eliminato che le indagini geotecniche devono essere eseguite da laboratori certificati di cui all’art. 59 del D.P.R. 380/01 e s.m.i., lasciando l’onere di tale certificazione solo alle prove di laboratorio geotecnico.

La conoscenza degli aspetti geologici diventa imprescindibile

Anche in merito al Capitolo 8 “Costruzioni esistenti” viene recuperato terreno, infatti la conoscenza degli aspetti geologici diventa imprescindibile non solo quando si devono realizzare gli interventi strutturali ma anche per quelli non strutturali e per la valutazione della sicurezza dell’opera. Il testo delle nuove NTC 2018 così emendato in fase di intesa con la Conferenza delle Regioni è stato successivamente pubblicato in Gazzetta Ufficiale senza passare più attraverso il voto dell’assemblea. Pertanto, il CNG non ha espresso alcun voto né ha mai ritirato/smentito il voto contrario espresso dall’allora rappresentante del CNG che, ribadisco, a mio avviso, fece molto bene a votare contro quel testo. In conclusione, quindi, le NTC 2018 sicuramente migliorano le precedenti in termini di sicurezza delle opere e acclarano la necessità della conoscenza geologica sia in fase di valutazione della sicurezza di un opera, sia nella fase della progettazione degli interventi, siano essi strutturali o non. Tutto ciò conservando ancora quei limiti di carattere culturale, legati principalmente al mancato e necessario contributo interdisciplinare, in fase di redazione della norma oltre al fatto che spesso nel definire le responsabilità professionali rischia di andare in contrasto con norme di rango giuridico superiore finalizzate a definire competenze e responsabilità.

Quali migliorie sono state apportate attraverso le Ntc18 e la Circolare e su quali temi occorre apportare modifiche dal punto di vista geologico?

Le correzioni che abbiamo potuto apportare al testo delle NTC 18 sono state di piccola entità ma, ritengo, molto significative non potendo stravolgere un testo già approvato in Assemblea nel 2014. Con la Circolare, siamo riusciti ad avviare un percorso culturale all’interno del CSLLPP che ha visto un maggior coinvolgimento dei geologi nei gruppi di lavoro apportando, quindi, un fondamentale contributo nei capitoli dove siamo stati coinvolti. Eravamo riusciti anche a superare l’annosa questione riguardante l’apparente dicotomia tra indagini geologiche e geotecniche legando in modo indissolubile la relazione geologica, geotecnica e quella di calcolo. Purtroppo il voto contrario in assemblea al testo della circolare da parte del CNG, anche questo contro la mia volontà, ha in parte vanificato tale lavoro anche se continuo a ritenere positivo l’attuale testo della circolare. Di seguito mi piace riportare alcuni passaggi importati e innovativi compresi nella Circolare:

• Nel capitolo 6 viene inserito che tra gli obiettivi della progettazione geotecnica c’è la verifica delle condizioni di sicurezza del sito. Dovranno, quindi, essere valutati aspetti più ampi e a scala di versante, rispetto alla versione precedente in cui vigeva il concetto più restrittivo della sicurezza terreno-costruzione.
• Nella versione precedente della circolare la relazione geologica era importante riferimento per l’impostazione della progettazione geotecnica, ora diventa propedeutica, ovvero deve essere necessariamente svolta per poter procedere con la progettazione geotecnica;
• La distinzione tra campagna di indagine geologica e geotecnica viene messa in una nota , quindi di per sé sminuita e nel prossimo aggiornamento bisogna proprio eliminarla;
• Rispetto al testo precedente viene eliminato il concetto che è compito del progettista l’interpretazione dei risultati delle indagini ma, essendo anche il geologo un progettista specialista, poteva anche rimanere ma non serve una norma troppo prescrittiva;
• I contenuti della relazione geologica sono ben specificati e dovranno argomentare su una serie di aspetti: geologici, tettonici, geomorfologici e idrogeologici, ma anche sismici e inerenti la valutazione degli effetti di sito. Questa è una novità assoluta che arricchisce la relazione geologica e ne aumenta anche il peso specifico nella valutazione della sicurezza delle opere. La relazione geologica dovrà essere corredata da elaborati grafici in scala adeguata;
• Nel capitolo 6.3 “Stabilità dei pendii naturali” la modellazione geologica del pendio è stata completamente riscritta introducendo, tra gli altri, l’ambito geomorfologico significativo.
• Le previsioni delle Ntc 2018 sono da ritenersi coordinate ed integrate da tutte le vigenti disposizioni primarie e secondarie disciplinanti il settore delle costruzioni, ivi incluse quelle che disciplinano la loro progettazione nonché le relative competenze professionali. Analogamente, i diversi capitoli ed i singoli paragrafi delle Ntc 2018, e questa circolare, sono da ritenersi tra loro reciprocamente integrati;
• La risposta sismica locale e, comunque, la modellazione sismica in generale comprendono, un propedeutico studio geomorfologico, stratigrafico e tettonico, nonché una individuazione delle categorie di sottosuolo a cui afferiscono le opere in progetto.
• Nel capitolo 6.3.6 “Controlli e Monitoraggio”  si prescrive che “Il sistema di controllo da mettere in opera dovrà essere progettato in relazione alla pericolosità del fenomeno e al rischio ad essa connesso”.
• Nel capitolo 8 “Costruzioni esistenti” si prescrive che “Nella valutazione della sicurezza delle costruzioni esistenti va vagliata l’opportunità di procedere ad una verifica della stabilità geomorfologica del sito e del sistema terreno-fondazione, ferma restando l’obbligatorietà di quest’ultima verifica al ricorrere anche di una sola delle condizioni elencate al § 8.3 delle Ntc”.
• Un altro concetto fondamentale introdotto dalle NTC 2018 e nella circolare esplicativa, riguardo il costruito è che, mentre con le NTC 2008 la valutazione della sicurezza veniva effettuata solo quando si eseguivano gli interventi strutturali, oggi questa va fatta anche per gli interventi non strutturali ovvero “Per gli interventi di miglioramento e di adeguamento l’esclusione di provvedimenti in fondazione dovrà essere in tutti i casi motivata esplicitamente dal progettista, attraverso una verifica di idoneità del sistema di fondazione in base ai criteri indicati nel §8.3”.

Sicuramente rimangono ancora dei punti deboli nella norma come ad esempio la doppia campagna di indagini, una geologica e l’altra geotecnica, che eravamo riusciti a superare con la circolare ma il voto contrario in aula del CNG ha fatto respingere la proposta che in commissione era stata pure accolta di eliminare questa precisazione.

 La fase di programmazione delle indagini come “momento unico”

La fase di programmazione delle indagini, deve mirare a un momento unico tra tutti i progettisti specialisti che concorrono alla redazione del progetto riconoscendo al progettista il coordinamento, la gestione e l’approvazione del fondamentale momento della progettazione. La versione attuale delle Ntc 2018 prevede due fasi distinte per l’investigazione del sottosuolo: una di tipo geologico e l’altra di tipo geotecnico evidenziando che, solo di quest’ultima, è responsabile il progettista. Tale articolazione è del tutto anomala ed errata, soprattutto perché fonte di sperpero di risorse e non permette l’esercizio del principio di sussidiarietà che è fondamentale nella progettazione delle opere rischiando di far perdere quel patrimonio di conoscenza ed esperienza consolidato negli anni nel mondo delle libere professioni dell’area tecnica. Non sarà semplice, per i tecnici e gli amministratori pubblici, comprendere una norma che ancora una volta prevede, con un notevole aumento di spese, una doppia campagna di indagini anziché una unica progettata di concerto tra i progettisti dell’opera. Varare una norma che marginalizza la conoscenza geologica e che prevede costi aggiuntivi ed inutili sia per il cittadino sia per gli enti Pubblici, nonché procedure difficilmente attuabili, significa renderla inefficace oltre che dispendiosa, il contrario di quello che occorre per rendere più sicure le costruzioni. È attraverso il Piano delle indagini che si acquisisce quella conoscenza indispensabile che porta il progetto ad assumere i necessari requisiti di sicurezza. Al contrario, la divisione fra componenti e fasi distinte del piano delle indagini, sia dal punto di vista temporale sia per competenze “disciplinari”, elimina il carattere unitario di formazione delle conoscenze della zona che deve ospitare la nuova opera e potrebbe essere fonte di errori nella progettazione. Per garantire la sicurezza delle costruzioni, è fondamentale assicurare, tra le altre cose, piena coerenza fra relazione geologica, modellazione simica e relazione geotecnica. Anche da questo ne conviene la necessità di apportare dei correttivi che garantiscano un approccio integrato, multidisciplinare e interculturale alle problematiche connesse alla sicurezza geologica e geofisica delle costruzioni, che siano in grado di superare logiche corporative e settoriali, per conseguire il comune obiettivo di garantire opere sicure e resilienti al Paese. Un altro argomento su cui iniziare a ragionare, che consentirebbe non solo di superare questa anacronistica diatriba tra geologi e ingegneri geotecnici ma anche di riportare in una norma quello che nel modo professionale ormai è un modello consolidato e che ben funziona è la struttura delle Ntc. Servirebbe dividere la progettazione geotecnica in due fasi, che altro non è ciò che prevede l’Eurocodice 7, ovvero:

• una relazione sulle indagini e la modellazione geotecnica del terreno con inclusa l’eventuale analisi di Risposta sismica locale;
• un relazione geotecnica di progetto che analizzi l’interazione terreno struttura, riporti le calcolazioni delle opere strutturali geotecniche e che venga firmata da un professionista diverso da quello che firma la relazione sulle indagini.

Inoltre, al fine di poter permettere di dare un proprio contributo finalizzato a garantire una maggiore sicurezza geologica delle opere, bisognerà rivedere la composizione dei gruppi di lavoro all’interno del CSLLPP, inserendo almeno un geologo in ogni gruppo di lavoro dei vari capitoli delle Norme Tecniche sulle costruzioni in quanto in ogni capitolo può risultare importante un punto di vista culturale diverso.

Vi è stata una partecipazione attiva alla stesura dell’aggiornamento delle Ntc, come si spiegano le motivazioni del ricorso e su che basi si fondano?

Su questo ho qualche difficoltà anch’io a spiegare le motivazione del ricorso visto che io sono stato contrario al ricorso, ho votato contro in Consiglio (CNG) e ho provato a ragionare insieme a tutti coloro i quali hanno responsabilità di governo della categoria sull’opportunità di fare ricorso, sulle conseguenze, ipotizzando anche vari scenari. In sintesi, a mio avviso siccome il CNG ha avviato un approccio politico e culturale differente dal passato che era quello del confronto e non dello scontro, di far prevalere il bene al meglio, di avviare percorsi che portassero la categoria a svecchiarsi e ad aprirsi ad una nuova visione moderna del professionista geologo con una propria autorevolezza e con la consapevolezza che  la gestione del territorio non può prescindere dal contributo del geologo e, quindi, anche un nuovo modo di relazionarsi con le Istituzioni; non avrebbe dovuto presentare ricorso. Pur riconoscendo, nell’attuale testo delle norme, delle criticità che non contribuiscono a far fare quel salto di qualità in termini di aumento di sicurezza delle opere che le peculiarità del nostro Paese richiedono, il percorso consumato dal CNG sulla base della logica innanzi citata, non ci consentiva di intraprendere la strada dello scontro istituzionale. Quindi, nel merito politico, se la categoria non voleva assumersi la responsabilità di far attuare queste Norme così come pubblicate, gli unici a dover fare ricorso avrebbero dovuto essere gli Ordini Regionali visto che era una istanza che proveniva dalla base e il CNG in due anni ha tracciato una strada diversa. Tant’è che nella sentenza anche il presidente del collegio giudicante riporta proprio questa discrasia tra il comportamento avuto dal CNG in fase di approvazione del testo e l’azione messa in campo dopo al sua pubblicazione.

Punti critici del ricorso del CNG

Poi, attesa la delicatezza delle argomentazioni trattate e la storia dei ricorsi fatti dal CNG sulle NTC, se proprio volevamo ricorrere all’istituto del ricorso non ci si doveva ridurre agli ultimi 20 giorni prima della scadenza del termine per depositarlo. Un eventuale ricorso andava ponderato, riflettuto, discusso approfonditamente con i presidenti degli Ordini Regionali atteso che  avevamo tutto il tempo per consumare questi auspicati passaggi visto che il testo è stato approvato a gennaio del 2018 e il CNG si è accorto solo ad aprile del 2018 che le NTC costituivano un grave pericolo per il Paese e un danno per la categoria. Relativamente al merito tecnico, anche i motivi del ricorso non erano condivisibili, a mio avviso, intanto perché la norma sarebbe entrata in vigore e il TAR non avrebbe concesso la sospensiva pertanto avremmo constatato “de facto” il fallimento del nostro ricorso avendo riscontrato alcun cambiamento con il passato se non un miglioramento delle condizioni di sicurezza delle opere; ma poi mi sono chiesto:

• Davvero la categoria pensa che l’aver CONFERMATO l’analisi di Risposta Sismica Locale nella relazione geotecnica è una cosa negativa come lo potrebbero essere la presenza di aspetti geologici nella stessa?
• Davvero siamo sicuri che il CAP 8, mette a rischio la sicurezza del costruito per il solo fatto che non impone sempre e in modo chiaro la relazione geologica per qualsiasi intervento?
• Siamo davvero sicuri che la norma non debba definire chi è il responsabile del progetto? Cosa diversa dal definire di chi è la competenza a compiere un atto!
• E’ davvero dirimente chiarire la figura del geologo progettista specialista, atteso che nella circolare nel cap. 2 viene chiarito che le NTC non definiscono competenze?
• Dopo aver perso già un ricorso basato sulle competenze professionali nelle norme tecniche davvero era necessario rimarcare che queste NTC sottraessero al geologo competenze professionali?
• Siamo sicuri che la doppia campagna di indagine costituisce un danno per la categoria e toglierà lavoro ai geologi? davvero esiste una doppia campagna di indagine o che quanto scritto nella norma ha solo il sapore di una suddivisone disciplinare (attenzione non di competenze) ?

A tutti questi interrogativi io ho provato a dare una risposta ed ero e rimango convinto che questo ricorso ha costituito solo un danno per la categoria e ha vanificato tre anni di duro lavoro fatto in CSLLPP, considerazione riportata anche nella sentenza “….. a parere del Collegio dimostra quantomeno un’incertezza interpretativa delle norme come direttamente nocive per la professione del geologo”.

Alla luce della bocciatura del ricorso, sentenza n. 9850/2019 del 23 luglio 2019, quali ripercussioni sull’attività e sulla figura professionale del geologo potrebbero derivarne anche alla luce di futuri tavoli tecnici?

Diciamo che il ricorso è stato talmente generico, forse volutamente, da non poter creare particolari danni alla categoria se non quelli di immagine, di professionalità, di autorevolezza e, non secondari, economici. La generalità dei contenuti è confermato dal Collegio che definisce inammissibili per genericità molti punti. Sicuramente da questa sentenza la figura del geologo progettista ne esce più debole visto che nel testo si riporta “ … ciò non sta a significare però che il geologo debba in assoluto essere considerato un progettista specialista in assenza di esplicita indicazione in tal senso da parte della normativa primaria…”  tant’è che prosegue dicendo “ … una coerente interpretazione delle norme impugnate consente piuttosto di ritenere che laddove la conoscenza geologica del sito sia imprescindibile, ben possa il geologo svolgere la sua opera professionale in sinergia con il progettista. Nella sentenza viene corroborato il concetto che avevamo inserito nella circolare e cioè che il modello geologico è primario ed imprescindibile. Anche sull’analisi della risposta sismica locale la sentenza ci penalizza evidenziando “de facto” il ruolo di collaboratore del progettista . In conclusione, questa sentenza è quello che personalmente mi aspettavo, ma non auspicavo per il bene della categoria. Ora bisogna ripartire portando sui tavoli tecnici il sapere e la professionalità del geologo per il bene del Paese e della categoria tutta.

Chi è Raffaele Nardone

Raffaele Nardone, geologo, iscritto all’albo professionale dei Geologi di Basilicata dal 1997; di cui è stato consigliere dal 2005 al 2008 e presidente dal 2009 al 2015. Dal 2012 al 2015 viene nominato tesoriere della Fondazione “Centro Studi” del Consiglio Nazionale dei Geologi e, successivamente, eletto al Consiglio Nazionale dei Geologi nel 2015 dove assume la carica di consigliere-tesoriere fino al mese di maggio 2018. Viene nominato, su designazione del CNG, quale componente effettivo del Consiglio superiore dei lavori Pubblici dal 2016 ad oggi. Vive a Potenza dove svolge attività di libero professionista, di amministratore unico e direttore tecnico della società di ingegneria Engineering Geology srl di cui è socio di maggioranza. Ha svolto attività di ricerca presso l’Università degli studi della Basilicata e docente a contratto nell’anno accademico 2011/2012 per il corso di geologia applicata alle grandi opere e dei rischi correlati.