Come sta evolvendo la riforma per la tutela dell’ambiente nella Costituzione?

L’Ambiente che valore ha nella Costituzione italiana? Partiamo dalla sua entrata in vigore, nel 1948, e proviamo ad arrivare ad oggi.

Il secondo dopoguerra e l’ambiente nella Costituzione
L’ambiente nelle Costituzioni dei “Paesi latini”
L’evoluzione dell’ambiente nella Costituzione (materiale) italiana e il ruolo supplente della giurisprudenza
I DDL per l’introduzione della tutela dell’ambiente nella Costituzione
Attenzione!

Il secondo dopoguerra e l’ambiente nella Costituzione

Nel secondo dopoguerra avevamo altro a cui pensare: si può riassumere in questo modo la presentazione di un documento del “Servizio studi del Senato” che, nell’ottobre 2019, illustrava “La tutela dell’ambiente nelle Costituzioni degli Stati membri dell’Unione europea”, ripreso in toto nel giugno del 2021 nel dossier che accompagna uno dei disegni di legge per l’introduzione della tutela dell’ambiente in Costituzione.

Quel “non palesa, in generale, una particolare attenzione verso la tutela dell’ambiente”, riferito al testo delle Costituzioni degli Stati europei, infatti, lascia intendere che i padri costituenti, allora, pur non ignorando il tema, non lo affrontarono, non lo vollero affrontare, di petto.

Le problematiche ambientali – ma soprattutto la presa di coscienza della loro gravità – sono sorte solo dopo, e in alcuni Paesi si è in qualche modo “costituzionalizzato” l’ambiente: nel 1978 nella Spagna che aveva appena voltato pagina, ad esempio, e in occasione di riforme costituzionali nei Paesi Bassi (1983), in Germania (1994) o in Francia (2005).

L’ambiente nelle Costituzioni dei “Paesi latini”

La formulazione testuale dell’ambiente nelle Costituzioni europee si presenta secondo modalità diverse; solo per fare qualche esempio:

• un principio programmatico, un obiettivo posto all’azione dello Stato;
• un diritto all’ambiente salubre;
• un diritto fondamentale all’ambiente, a sé considerato (come nella Carta estone) ovvero componente di un più comprensivo diritto (alla dignità umana, in Belgio);
• un diritto-dovere;
• richiamo alla responsabilità verso le generazioni future.

Nella panoramica offerta dallo studio del Senato sono stati elencati soltanto “i dettati recati dalle Carte costituzionali degli Stati membri dell’Unione europea, aventi ad oggetto la tutela dell’ambiente”.
Pur non essendo questa la sede per analizzare l’ambiente in tutti gli Stati della UE, si può fare una rapida carrellata di quanto succede nei “Paesi latini”: Francia, Grecia, Spagna e Portogallo.

Focus sulle Costituzioni dei Paesi latini

	In Francia si parla di ambiente fin dal Preambolo della Costituzione (“Il Popolo francese proclama solennemente la sua fedeltà ai diritti dell’uomo e ai principi della sovranità nazionale definiti dalla Dichiarazione del 1789, confermata ed integrata dal preambolo della Costituzione del 1946, e ai diritti e doveri definiti nella Carta dell’ambiente del 2004”), che richiama, per l’appunto, la Carta dell’ambiente, costituzionalizzata dalla legge costituzionale n. 205 del 1° marzo 2005. Quest’ultima stabilisce che ogni individuo: ha il diritto di vivere in un ambiente equilibrato e favorevole alla sua salute, nelle condizioni e nei limiti definiti dalla legge; di accedere alle informazioni relative all’ambiente in possesso delle autorità pubbliche e di partecipare all’elaborazione delle decisioni pubbliche che hanno un impatto sull’ambiente; ha il dovere di partecipare alla tutela e al miglioramento dell’ambiente; di prevenire o, in mancanza, limitare gli eventuali danni che lui stesso arrecherebbe all’ambiente; di contribuire alla riparazione dei danni da lui provocati all’ambiente, alle condizioni definite dalla legge. Le politiche pubbliche devono farsi promotrici dello sviluppo sostenibile (a tale scopo, queste considerano alla stessa stregua, la tutela e la valorizzazione dell’ambiente, lo sviluppo economico e il progresso sociale). L’educazione e la formazione all’ambiente devono contribuire all’esercizio dei diritti e doveri definiti dalla presente Carta. La ricerca e l’innovazione, infine, devono concorrere alla tutela e alla valorizzazione dell’ambiente.
	La protezione dell’ambiente naturale e culturale, in Grecia, costituisce un dovere per lo Stato, che è tenuto a prendere delle misure speciali preventive o repressive per la sua conservazione (art. 24).
	In Spagna “tutti hanno il diritto di utilizzare un ambiente idoneo allo sviluppo della persona, così come il dovere di conservarlo. I poteri pubblici veglieranno sulla utilizzazione razionale di tutte le risorse naturali al fine di proteggere e migliorare la qualità di vita, difendere e ripristinare l’ambiente, appoggiandosi all’indispensabile solidarietà collettiva. Per coloro che violino quanto disposto nel comma precedente, nei termini fissati dalla legge si stabiliranno sanzioni penali o, se del caso, amministrative, così come l’obbligo di riparare il danno causato” (art. 45).
	In Portogallo la Costituzione conferisce a tutti, personalmente o attraverso associazioni di difesa degli interessi in causa, il diritto di azione popolare per […] promuovere la prevenzione, la cessazione o la repressione giudiziaria delle infrazioni contro […] la tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale (art. 52). Tutti hanno il diritto alla protezione della salute e il dovere di difenderla e di promuoverla (art. 64); l’art. 66 (Ambiente e qualità di vita) precisa, inoltre, che “tutti hanno il diritto ad un ambiente di vita umano, sano ed ecologicamente equilibrato e hanno il dovere di difenderlo”.

L’evoluzione dell’ambiente nella Costituzione (materiale) italiana e il ruolo supplente della giurisprudenza

Nella nostra Costituzione non c’è traccia dell’ambiente: un vago richiamo è contenuto nell’art. 9 (inserito fra i principi fondamentali), in base al quale “la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”.

Nel corso degli anni è stata la giurisprudenza a elaborare il concetto di ambiente. Un concetto unitario di ambiente, per la precisione, inteso quale complesso di beni (aria, acqua, suolo, natura, biodiversità, energia) appartenenti al singolo uomo e alla umanità nel suo complesso.
Un concetto che, con il passare degli anni, ha subito comunque un’evoluzione: se si considera come, “nel corso dell’Assemblea costituente, con il termine «paesaggio» si intendessero unicamente le bellezze naturali, il panorama, la cui tutela si riduceva alla conservazione dello scenario naturale secondo i precetti contenuti nella legislazione di tutela delle bellezze naturali del 1939, infatti, è evidente come il ruolo del diritto ambientale si sia radicalmente trasformato negli ultimi decenni”.

Un ruolo cardine in questo processo lo ha svolto la Corte Costituzionale che, anche grazie alla crescente sensibilizzazione dei cittadini, ha individuato in questo disposto costituzionale “l’esigenza di tutelare il territorio così come modellato dalla comunità che vi sia insediata”.

La Costituzione, infatti, attraverso il dettato costituzionale di cui all’articolo 9, ha collegato aspetti naturalistici, paesaggistici e culturali in una visione non statica o meramente estetica, ma di protezione integrata e complessiva dei valori ambientali con quelli consolidati dalle testimonianze di civiltà.

Non solo: la Corte costituzionale ha ritenuto il paesaggio comprensivo di ogni elemento naturale e umano attinente alla forma esteriore del territorio, espressione di un alto valore estetico-culturale; sotto ulteriori profili ha assicurato ulteriore adeguata protezione al diritto all’ambiente, in quanto espressione della personalità individuale e sociale dei cittadini.

Corte Costituzionale (sentenza n. 5172/1979): “Ciascun uomo, essendo titolare di diritti inviolabili, sia come singolo, sia come membro delle formazioni sociali nelle quali si svolge la sua personalità, ha un diritto fondamentale alla salute; e che tale diritto gli è riconosciuto non solo in quanto singolo ma anche come membro delle comunità che frequenta: ha quindi diritto all’ambiente salubre”

Non c’è mai stato un riferimento esplicito alla tutela dell’ambiente nella Costituzione

Nonostante la giurisprudenza, e nonostante il diritto all’ambiente si sia progressivamente consolidato nella coscienza pubblica, anche dopo la ripartizione di competenze operata dal titolo V, parte seconda, della Costituzione, è mancato un esplicito riferimento alla tutela dell’ambiente nella nostra Carta costituzionale.

Il diritto all’ambiente, si legge testualmente nel documento del Senato, “deve:

• essere inteso come diritto alla conservazione, alla prudente gestione e al miglioramento delle condizioni naturali dell’aria, delle acque, del suolo e del territorio in tutte le sue componenti, nonché alla preservazione della biodiversità e dei vari ecosistemi naturali;
• deve concernere altresì la salvaguardia e la protezione di tutte le specie animali e vegetali, che in essi vivono allo stato naturale.

Trattandosi di un diritto fondamentale di ogni uomo e di ogni animale, esso si configura anche come diritto collettivo, appartenente sia al singolo in quanto tale che alla collettività nel suo complesso”.

I DDL per l’introduzione della tutela dell’ambiente nella Costituzione

A porre rimedio a questa mancanza, sono stati presentati nel corso degli ultimi mesi alcuni disegni di legge costituzionali, incanalati di recente in un unico iter legislativo.
Sul sito del Senato si può ripercorrere tutta la storia degli atti di Palazzo Madama nn. 83-212-938-1203-1532-1627-1632-2160-B

Il disegno di legge costituzionale inserisce nella Carta costituzionale un espresso riferimento alla tutela dell’ambiente e degli animali, recando modifiche agli articoli 9 e 41 della Costituzione; in particolare:

• integrando l’articolo 9 della Costituzione, il disegno di legge in esame introduce tra i principi fondamentali la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. Stabilisce, altresì, che la legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali.
• Modificando l’articolo 41 della Costituzione, si prevede che l’iniziativa economica non possa svolgersi in modo da recare danno alla salute e all’ambiente e che la legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini ambientali.

Se la riforma dovesse passare, il nuovo testo dei due articoli sarebbe il seguente (in grassetto le novità):

• art 9: “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica [cfr. artt. 33, 34]. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione. Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali”;
• art. 41: “L’iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali [cfr. art. 43].

Attenzione!

Nella relazione illustrativa si fa riferimento all’esigenza di “salvaguardia della biodiversità, degli equilibri ecologici e di un uso sostenibile e razionale delle risorse del nostro pianeta, che “ormai si è affermata nella coscienza dell’opinione pubblica mondiale”.

Occorre tuttavia fare attenzione, sottolineano i relatori, evitando l’eventualità che tale modifica all’articolo 9  rappresenti un fatto meramente formale o, peggio, un arretramento dell’attuale tutela del diritto all’ambiente: “in proposito occorre rilevare che poco significativa, ai fini del riconoscimento del diritto all’ambiente, sarebbe una modifica consistente solo nell’introduzione della parola «ambiente» prima della parola «paesaggio»; in tal modo la tutela dell’ambiente rientrerebbe tra i compiti della Repubblica, la quale invero è già stata investita di questa funzione da numerose leggi ordinarie, ma ciò non significherebbe in modo automatico il riconoscimento di un diritto inviolabile all’ambiente ad ogni persona”.

“È per questo che, con riferimento al rischio di cui sopra, introdurre in Costituzione un semplice riferimento alla tutela di un «interesse diffuso» all’ambiente piuttosto che di un diritto fondamentale costituirebbe un arretramento sul piano della tutela giuridica. Non si può infatti scorporare il diritto all’ambiente dai diritti fondamentali ed inviolabili di cui all’articolo 2 della Costituzione. Gli aspetti che vanno precisati e che giustificano una modifica costituzionale sono quelli della natura giuridica di tale diritto e del suo oggetto. È chiaro, infatti, di come si tratti di un diritto collettivo, appartenente al singolo in quanto tale e quanto membro della collettività; quanto all’oggetto di tale diritto, è rintracciabile nel bene «ambiente», la cui salvaguardia è indispensabile per la dignità, la libertà e la sicurezza dell’uomo”.

Il disegno di legge costituzionale ha dunque la finalità di “introdurre anche nel nostro ordinamento giuridico un esplicito, indiscutibile e solenne riconoscimento costituzionale del diritto all’ambiente, come già proclamato in numerosi Paesi, in linea con l’evoluzione della tutela ambientale elaborata in sede di Trattato sul funzionamento dell’Unione europea”.