Sulla natura giuridica della pertinenza urbanistica, l’orientamento della giurisprudenza

Adito per la riforma della sentenza del Tar Campania, sez. VIII, n. 1925/2020 il Consiglio di Stato, con il suo intervento qui in esame, si sofferma in tema di governo del territorio (in merito ad una vicenda in cui si contestava la legittimità di un provvedimento che disponeva la demolizione di talune opere edilizie abusive) avuto riguardo, tra l’altro, all’esatta perimetrazione del concetto di pertinenza urbanistica. Profilo, questo, di particolare rilievo ed importanza in quanto il ricondurre, o meno, un’opera entro i confini di tale concetto rileva agli effetti dell’individuazione del titolo edilizio necessario per porla in essere essendo le pertinenze urbanistiche realizzabili in assenza di titolo (Cons. Stato, sez. VI, 23 settembre 2021, n. 6438; T.a.r. Lazio, Roma, sez. II quater, 29 marzo 2021, n. 3761; Cons. Stato, sez. VI, 26 aprile 2021, n. 3318; Cons. Stato, sez. VI, 26 gennaio 2021, n. 794; Cons. Stato, sez. IV, 11 gennaio 2021, n. 351).

Il potere del Comune

Il tutto tenendo ben presente che l’art. 3, I, lett. e.6), D.P.R. n. 380/2001 (T.U. Edilizia) facultizza le amministrazioni comunali, mediante le norme tecniche dei propri strumenti urbanistici, a configurare come interventi di “nuova costruzione” anche quelli altrimenti riconducibili alla realizzazione di pertinenze urbanistico-edilizie “in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree in cui essi ricadono” (Cons. Stato, sez. II, 3 settembre 2019, n. 6068). Fermo restando, quindi, tale potere rimesso nelle mani dei comuni, può dirsi che il vincolo pertinenziale, id est il legame di un manufatto accessorio a quello principale, deve essere inteso in senso oggettivo ragion per cui il primo non è suscettibile di alcuna diversa utilizzazione economica (Cons. Stato, sez. VI, 7 gennaio 2020, n. 100; Cons. Stato, sez. VI, 17 maggio 2017, n. 2348). In altre parole, un locale non può essere considerato pertinenza solo in ragione della strumentalità ad esso impressa dal detentore/proprietario del bene cui accede l’opera (Tar Lazio, Roma, sez. I quater, 24 febbraio 2016, n. 2588).

Pertinenza urbanistica, gli elementi costitutivi

Elementi costitutivi della pertinenza urbanistica sono:

• l’esiguità quantitativa del manufatto (che deve essere tale da non alterare in modo rilevante l’assetto del territorio);
• l’esistenza di un collegamento funzionale tra il manufatto e l’edificio principale (non potendo, di conseguenza, il primo di essere utilizzato separatamente ed autonomamente rispetto al secondo) (T.a.r. Campania, Salerno, sez. II, 17 settembre 2020, n. 1174; Cons. Stato, sez. II, 5 giugno 2019, n. 3807).

Tale nozione generale di pertinenza sul piano urbanistico-edilizio assume peculiarità proprie rispetto alla nozione civilistica ricavabile ex art. 817 c.c., data la specificità della materia (del governo del territorio) e la differente finalità pubblica posta a base della relativa normativa.

Concetto più ampio per il Codice Civile

In senso urbanistico, in particolare, il concetto di pertinenza è meno ampio di quello di cui al codice civile, tale da non poter consentire la realizzazione di opere soltanto perché destinate al servizio di un bene qualificato come principale (Cons. Stato, sez. IV, 29 marzo 2021, n. 2640). L’art. 817 c.c. definisce pertinenze le cose destinate in modo durevole a servizio o a ornamento di un’altra cosa; la destinazione pertinenziale, argomenta la giurisprudenza civile, presuppone che il proprietario della cosa principale abbia anche la piena disponibilità della cosa accessoria, onde poterla validamente destinare in modo durevole al servizio dell’altra. Tale relazione tra i due beni, per il combinato disposto degli artt. 817-818 c.c., determina automaticamente l’estensione alla pertinenza degli effetti degli atti e rapporti giuridici aventi ad oggetto la cosa principale, salva l’espressa volontà del proprietario di escludere la pertinenza.

Caratteristiche della pertinenza urbanistica per la Giurisprudenza

La pertinenza urbanistico-edilizia da parte sua (Cons. Stato, sez. VI, 29 gennaio 2015, n. 406; Cons. Stato, sez. VI, 5 gennaio 2015, n. 13; T.a.r. Campania, Napoli, sez. III, 6 febbraio 2018, n. 761; T.a.r. Campania, Napoli, sez. III, 21 settembre 2019, n. 4530) deve avere una propria identità fisica ed una propria conformazione strutturale e deve essere preordinata ad un’esigenza effettiva dell’edificio principale, al cui servizio deve essere posta in via funzionale ed oggettiva. Non solo. Non deve altresì possedere un autonomo valore di mercato, nel senso che il suo volume non deve consentire una sua destinazione autonoma e diversa da quella a servizio dell’immobile cui accede.

La volumetria è un elemento centrale

Si consideri, poi, che dalla citata norma dell’art. 3, comma 1, lett. e.6), D.P.R. n. 380/2001 si ricava il principio in forza del quale la pertinenza urbanistico-edilizia non può avere un volume superiore del 20% rispetto all’edificio principale (Cons. Stato, sez. II, 22 luglio 2019, n. 5130). Secondo la giurisprudenza non può ritenersi meramente pertinenziale un abuso edilizio che, pur avendo proporzione sensibilmente ridotta rispetto all’opera principale, presenti comunque incontestate caratteristiche di rilevante dimensione, di autonomo valore di mercato, di rilevante carico urbanistico, e occupi un’area diversa e ulteriore rispetto a quella già occupata dal preesistente edificio principale (Cons. Stato, sez. VI, 16 giugno 2016, n. 2658; Cons. Stato, sez. II, 24 novembre 2020, n. 7348).

Cosa succede in caso di opere abusive

Nel caso in cui il manufatto del quale si invochi la natura pertinenziale sia posto a servizio di un’opera abusiva, non trova applicazione il regime della pertinenza urbanistica, ma la regola generale, ricavabile dagli artt. 3 e 10 del D.P.R. n. 380 del 2001, secondo cui è da considerarsi intervento di nuova costruzione, come tale assoggettato al regime abilitativo del permesso di costruire, la costruzione di manufatti edilizi fuori terra, ivi inclusi l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati e di strutture di qualsiasi genere (Cons. Stato, sez. II, 2 dicembre 2020, n. 7631).

I lavori di completamento o modifica di lavori abusivi non sono ammessi

Al riguardo, giova richiamare il principio secondo il quale, in presenza di manufatti abusivi non sanati né condonati, gli interventi ulteriori, sia pure riconducibili nella loro oggettività alle categorie della manutenzione straordinaria, del restauro e/o risanamento conservativo, della ristrutturazione o della realizzazione di opere costituenti pertinenze urbanistiche, ripetono le caratteristiche di illegittimità dell’opera principale cui ineriscono strutturalmente, sicché non può ammettersi la prosecuzione dei lavori abusivi a completamento e/o modifica di opere che, fino al momento di eventuali sanatorie, devono ritenersi comunque abusive, con conseguente obbligo del Comune di ordinarne la demolizione; ciò, peraltro, non significa negare in assoluto la possibilità di intervenire su immobili rispetto ai quali pende l’istanza di condono, ma solo affermare che, a pena dell’assoggettamento alla medesima sanzione prevista per il manufatto abusivo di riferimento, tale possibilità di intervento deve esplicarsi nel rispetto delle procedure di legge, ovvero segnatamente dell’art. 35 L. n. 47/1985, ancora applicabile per effetto dei rinvii operati dalla successiva legislazione condonistica (T.a.r. Campania Napoli, sez. VI, 1 marzo 2017, n. 1178; T.a.r. Campania, Napoli, sez. VI, 16 aprile 2021, n. 2421).

L’ampliamento non è pertinenza

In tema di reati edilizi, si è precisato come l’ampliamento di un fabbricato preesistente non possa considerarsi pertinenza, ma parte integrante dell’edificio e privo di autonomia rispetto ad esso, perché, una volta realizzato, ne completa la struttura per meglio soddisfare i bisogni cui è destinato (Cass. pen., sez. III, 13 dicembre 2017, n. 4139; Cass. pen., sez. III, 16 marzo 2010, n. 20349; Cass. pen., sez. III, 29 maggio 2007, n. 28504; da ultimo Appello Palermo, sez. IV, 11 ottobre 2019).

Quando serve il titolo edilizio per la pertinenza urbanistica

La giurisprudenza della Suprema Corte, infine, ha ritenuto necessario il titolo edilizio – escludendo così la natura pertinenziale dell’opera – nel caso, ad esempio, di trasformazione di balconi in verande (Cass. pen., sez. III, 3 dicembre 2013, n. 1483; Cass. pen., sez. III, 26 aprile 2007, n. 35011; Cass. pen., sez. III, 28 ottobre 2004, n. 45588), di tettoie realizzate sul lastrico solare (Cass. pen,, sez. III, 5 maggio 2017, n. 29252; Cass. pen,, sez. III, 6 maggio 2010, n. 21351; Cass. pen,, sez. III, 11 ottobre 2005, n. 40843), di un porticato addossato ad un fabbricato (Cass. pen., sez. III, 12 luglio 2006, n. 33657; Cass. pen., sez. III, 17 marzo 2000, n. 8521; Cass. pen., sez. III, 6 maggio 1994, n. 7613) Cons. Stato Sez. VI, Sent., (ud. 24 settembre 2021) 4 ottobre 2021, n. 6614 Art. 3, D.P.R. 6 giugno 2021, n. 380 (G.U. 20 ottobre 2021, n. 245) Questo articolo di Giuseppe Cassano, Direttore del Dipartimento di Scienze Giuridiche della European School Of Economics, è offerto da Leggi d’Italia- Il Quotidiano per la P.A.  Per saperne di più clicca nel box qui sotto