Ristrutturazione con demolizione e ricostruzione, la nuova disciplina

L’articolo 10 del Decreto Semplificazioni (decreto-legge n. 76 del 16 luglio 2020, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 120 dell’11 settembre 2020) ha modificato il Dpr. n. 380/2001 (Testo unico dell’edilizia, Tue), sia sulla disciplina delle distanze tra edifici in caso di interventi di demolizione e ricostruzione di edifici già  esistenti (art. 2-bis, comma 1-ter, Tue), sia sulla definizione degli interventi di ristrutturazione edilizia (art. 3, comma 1, lettera d) Tue), con specifico riguardo agli interventi di demolizione e ricostruzione di immobili preesistenti. Per fornire chiarimenti interpretativi su queste modifiche normative, i Ministeri delle Infrastrutture e dei Trasporti e per la Funzione Pubblica hanno inviato una Circolare alla Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, all’Unione delle Province d’Italia, all’Associazione Nazionale Comuni Italiani, al Dipartimento per le Infrastrutture, i Sistemi Informativi e Statistici e ai Provveditorati Interregionali per le Opere pubbliche. La circolare spiega in premessa che le modifiche apportate ai due articoli Tue rispondono a due esigenze concorrenti: da un lato, rendere più semplice e rapido l’avvio dell’attività  edilizia; dall’altro, assicurare in ogni caso la salvaguardia e il rispetto di valori considerati preminenti dall’ordinamento, segnatamente la tutela dei beni culturali e del paesaggio nella sua accezione più ampia.

Le modifiche alla definizione di ristrutturazione edilizia

La circolare esamina per prime le modifiche apportate all’articolo 3 Tue, in considerazione della sua più ampia portata precettiva. La nuova definizione di “ristrutturazione edilizia” fa riferimento agli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono:

• il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio,
• l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti,
• la demolizione e la ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per: – l’adeguamento alla normativa antisismica, – l’applicazione della normativa sull’accessibilità, – l’istallazione di impianti tecnologici, – l’efficientamento energetico.

Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione. Purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Per gli immobili sottoposti a tutela dal codice dei beni culturali e del paesaggio, e – fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici – a quelli ubicati nelle zone omogenee A o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria.

Le principali novità introdotte

Le innovazioni significative apportate alla disposizione previgente sono quindi:

a) Una più articolata previsione

Per cui rientrano nella ristrutturazione edilizia “gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico”. Rientra quindi nella nozione di ristrutturazione (salvo quanto disposto per gli edifici vincolat) qualsiasi intervento di demolizione e ricostruzione anche con caratteristiche molto differenti rispetto al preesistente, salvi i limiti volumetrici. La circolare evidenzia che, con un’ulteriore innovazione apportata alla lettera b) del comma 1 dell’articolo 3 Tue, la modifica dei “soli prospetti” costituisce oggi intervento di manutenzione straordinaria, sottoposto al regime della segnalazione certificata di inizio attività  (Scia) quando:

• la modifica è necessaria per mantenere o acquisire l’agibilità  di un edificio legittimamente realizzato ovvero per l’accesso allo stesso;
• l’intervento non ha ad oggetto immobili sottoposti a tutela, sia conforme alla vigente disciplina urbanistica e non pregiudichi il “decoro architettonico” dell’edificio.

Il riferimento alle “caratteristiche tipologiche” dell’edificio preesistente va letto in stretta correlazione col richiamo agli “elementi tipologici” contenuto nella definizione di restauro e risanamento conservativo. La nozione non va sovrapposta a quella di destinazione d’uso dell’edificio, stabilita dal titolo abilitativo sulla base delle norme urbanistiche di riferimento, e che ha un contenuto al tempo stesso architettonico e funzionale.

b) I medesimi interventi di demolizione e ricostruzione possono prevedere incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana

Questo “nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali”

c) Un maggior rigore della previsione relativa agli immobili sottoposti a vincoli

Mentre in precedenza la demolizione e ricostruzione di detti immobili poteva qualificarsi come ristrutturazione edilizia solo ove ne fosse rispettata la sagoma originaria, oggi si richiede il mantenimento di “sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche” e si precisa che non devono essere previsti incrementi di volumetria. Negli edifici sottoposti a vincolo oppure ubicati in zona A e assimilate, l’eventuale modifica di sagoma, sedime, prospetti, caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, comporta l’impossibilità  di ricondurre l’intervento alla categoria della ristrutturazione edilizia e il suo assoggettamento al regime autorizzatorio delle nuove costruzioni.

d) l’equiparazione agli edifici vincolati di quelli ubicati nelle zone omogenee A

E in quelle ad esse assimilabili in base ai piani urbanistici comunali, e “nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico”, fatte salve “le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici”.

L’incremento della volumetria

La possibilità  di incrementi volumetrici rispetto al preesistente è ora ammessa negli interventi di demolizione e ricostruzione in regime di ristrutturazione edilizia, purché giustificati dal rispetto delle normative in materia di sicurezza antisismica, efficienza energetica, accessibilità  ecc. (esclusi gli edifici vincolati ovvero ricadenti in zona A o assimilate, fatte salve per questi ultimi le diverse previsioni legislative o degli strumenti urbanistici).

Rigenerazione urbana

Un’ulteriore possibilità  di apportare incrementi alla volumetria dell’edificio preesistente si verifica quando tali incrementi siano strumentali a obiettivi di “rigenerazione urbana” previsti dalla legge e degli strumenti urbanistici. La circolare fornisce anche una definizione di rigenerazione urbana (ancora assente nella normativa). Qualunque tipologia di interventi edilizi che, senza prevedere nuove edificazioni, siano intesi al recupero e alla riqualificazione di aree urbane e/o immobili in condizioni di dismissione o degrado.

Il nuovo regime degli edifici vincolati

Il nuovo regime degli edifici vincolati è “speculare” rispetto a quello degli edifici non vincolati, nel senso che ciò che per questi ultimi ricade nella definizione di ristrutturazione comporta invece per i primi l’applicazione del regime delle nuove costruzioni. E’ quindi escluso che possano qualificarsi come ristrutturazione edilizia gli interventi comportanti una loro demolizione e ricostruzione non solo nei casi in cui ne sia modificata la sagoma (come previsto nella disciplina previgente), ma anche nei casi di mutamenti del sedime, dei prospetti e delle caratteristiche planivolumetriche e tipologiche.

Gli edifici in zone A e assimilate e in aree di pregio

Per gli edifici ubicati nelle zone omogenee A e assimilate dai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici ovvero nelle aree comunque di particolare pregio storico o architettonico, l’equiparazione voluta dal legislatore al regime degli edifici vincolati è solo tendenziale, essendo espressamente fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, come eventuali disposizioni di leggi regionali, che consentano, anche per le aree in questione, interventi di ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione anche con limiti meno stringenti. Inoltre, la circolare ritiene ammissibili anche per gli edifici ubicati in dette zone le variazioni imposte dalla normativa antisismica, energetica, sull’accessibilità  ecc., ferme restando le valutazioni delle Amministrazioni competenti in ordine alla compatibilità  degli interventi con il regime eventualmente previsto per i medesimi edifici. Ne discende la legittimità  delle eventuali previsioni degli strumenti urbanistici (sia generali che attuativi) con cui si consentano, anche per le zone A e assimilate e per i centri storici, interventi di ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione entro limiti meno stringenti di quelli ordinariamente stabiliti dalla norma primaria in esame (fermi restando in ogni caso gli ulteriori limiti rivenienti da altre norme del testo unico).

Demolizione e ricostruzione e rispetto delle distanze

Nei casi in cui siano oggetto di demolizione e ricostruzione edifici preesistenti che risultino “legittimamente” ubicati rispetto ad altri immobili in posizione tale da non rispettare specifiche norme in materia di distanze (comprese quelle contenute nel dm n. 1444/1968), sicché non ne sarebbe consentita l’edificazione ex novo, la ricostruzione è possibile “in sostanza“ in deroga alle norme generali. Lo stato legittimo dell’edificio originario va dimostrato tramite verifica del titolo edilizio sulla base del quale esso è stato realizzato, ovvero di quello relativo all’ultimo intervento che ha subito). Questa disciplina è riferita ad “ogni caso di intervento che preveda la demolizione e ricostruzione di edifici“. E quindi indipendentemente dalla ascrivibilità  degli interventi alla categoria della ristrutturazione edilizia o a quella della nuova costruzione, o da quale sia il regime autorizzatorio in concreto applicabile. In questi casi sono consentiti gli incentivi volumetrici eventualmente riconosciuti per l’interventi (ad es. da un “piano casa” o come premio per la riqualificazione) anche fuori sagoma e con il superamento dell’altezza massima dell’edificio demolito, purché sia sempre rispettata la distanza preesistente.

Interventi nei centri storici o di pregio

Per gli interventi su edifici siti nelle zone omogenee A o in zone assimilate a queste dai piani urbanistici comunali, ovvero nei centri e nuclei storici consolidati o in aree comunque di particolare pregio storico o architettonico, vi è un’ulteriore condizione: che l’intervento sia contemplato “esclusivamente nell’ambito dei piani urbanistici di recupero e di riqualificazione particolareggiati, di competenza comunale”. Peraltro, anche in questo caso il legislatore si fa carico di far salve “le previsioni degli strumenti di pianificazione territoriale, paesaggistica e urbanistica vigenti”, e quindi la facoltà  che le Amministrazioni preposte alla pianificazione del territorio, nei rispettivi ambiti di competenza, possano dettare prescrizioni diverse e anche meno rigorose per l’effettuazione degli interventi in discorso, tenuto conto dello specifico contesto preso in considerazione. Infine, in relazione al richiamo conclusivo ai “pareri degli enti preposti alla tutela” (anch’essi fatti salvi dalla disposizione in esame), la circolare osserva che, con tale inciso, il legislatore ha voluto semplicemente ribadire la necessità , laddove risultino vincoli insistenti sui singoli edifici o sulle aree interessate dagli interventi, di acquisire il parere delle Autorità  preposte e non già  introdurre un nuovo vincolo legale esteso a tutte le aree cui la previsione è riferita. Circolare edilizia firmata