La scheda di trasporto merci e il trasporto dei rifiuti

Il D.M. (Infrastrutture e Trasporti) 30 giugno 2009, n. 554 (GU 4 luglio 2009, n. 153) ha dato attuazione all’art. 7-bis del DLgs n. 286/2005, che prevede l’obbligo di compilazione della “scheda di trasporto” per lo svolgimento dell’attività professionale di autotrasportatore di merci per conto terzi (le norme in questione non riguardano i “trasporti in conto proprio”).

Si tratta di un documento che deve essere compilato dal committente e conservato a bordo del mezzo dal vettore, al fine di tracciare passaggi e soggetti che partecipano alla filiera del “trasporto merci per conto terzi” e così accrescere i livelli di sicurezza stradale e favorire gli accertamenti sul corretto esercizio dell’attività di autotrasporto.

I contenuti ed il modello della “scheda di trasporto” sono stati approvati con D.M. (Trasporti, Interno ed Economia) 30 giugno 2009, n. 554. In particolare, tale decreto:

– definisce il contenuto della “scheda di trasporto”;

– indica le categorie di trasporto di merci “a collettame” (merci eterogenee) escluse dall’ambito applicativo delle nuove disposizioni (risultano esentati dalla compilazione della “scheda di trasporto” i trasporti di collettame effettuati per conto di terzi, intesi come trasporti “che avvengono mediante un unico veicolo, sul quale sono caricate partite di merci ciascuna di peso inferiore alle 5 tonnellate e che sono commissionate da più mittenti”: in ogni caso, sul veicolo vi dovrà essere idonea documentazione, anche commerciale, dalla quale si possa evincere la tipologia di ciascuna partita di merce caricata presente);

– indica i documenti di trasporto previsti dalle norme comunitarie, dalle convenzioni internazionali o da altre norme nazionali che devono essere considerati “equipollenti” alla “scheda di trasporto”.

Riferimenti normativi

La norma che ha istituito la “scheda di trasporto” è, dunque, l’art. 7-bis del DLgs 21 novembre 2005, n. 286, inserito nel testo ad opera del DLgs 22 dicembre 2008, n. 214 (G.U. 15 gennaio 2009, n. 11).

Il DLgs n. 214/2008, n. 214, infatti, in attuazione della legge-delega n. 32/2005, ha apportato “Modifiche al D.Lgs. 21 novembre 2005, n. 286, recante disposizioni per il riassetto normativo in materia di liberalizzazione regolata dell’esercizio dell’attività di autotrasportatore”.

Secondo l’art. 7-bis del DLgs n. 286/2005:

“La scheda di trasporto può essere sostituita dalla copia del contratto in forma scritta di cui all’articolo 6, o da altra documentazione equivalente, che contenga le indicazioni di cui al comma 3”.

Il comma 3 dell’art. 7-bis rinvia ad un successivo DM il compito di precisare il contenuto della scheda di trasporto:

“Con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’interno e con il Ministro dell’economia e delle finanze, è stabilito il contenuto della scheda di trasporto, nella quale devono figurare le indicazioni relative al vettore, al committente, al caricatore ed al proprietario della merce nei casi indicati dal decreto stesso, così come definiti all’articolo 2, comma 1, nonché quelle relative alla tipologia ed al peso della merce trasportata, ed ai luoghi di carico e scarico della stessa”.

Tale richiamata definizione dei contenuti e del modello della “scheda di trasporto” si deve – come già accennato – al recente decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 30 giugno 2009, n. 554, di concerto con i Ministri dell’Interno e dell’Economia e delle Finanze.

Inoltre, come già previsto per il contratto di trasporto in forma scritta, la “scheda” può essere impiegata, nell’eventualità, per accertare la responsabilità dei vari soggetti coinvolti (committente, caricatore o proprietario della merce) per la violazione compiuta dal vettore delle norme sulla sicurezza della circolazione stradale.

La normativa ha previsto una serie di sanzioni di carattere essenzialmente amministrativo, per i casi di mancata, errata o incompleta compilazione, alterazione o mancata presenza a bordo della “scheda di trasporto” o della documentazione equivalente (art. 7-bis) e che si applicano sia ai trasporti effettuati in ambito nazionale, sia trasporti internazionali compiuti da vettori stranieri che non compilano o non portano a bordo la documentazione equipollente individuata dal D.M. n. 554/2009.

Altre sanzioni sono quelle (ora modificate) previste dall’art. 12, comma 5, del D.Lgs. n. 286/2005 in caso di mancata esibizione della documentazione obbligatoria (comma 5).

Il rapporto tra merci e rifiuti

Il tema del rapporto tra “scheda di trasporto” e FIR e di come risolvere i problemi operativi ad esso collegati ha sollevato una serie di interrogativi che hanno già indotto alcuni commentatori a stilare le loro considerazioni (tra gli altri, Pierobon, Vattani, Ficco). Proviamo a ripercorrerne le linee fondamentali.

Alla luce delle definizioni dettate dalla disciplina sul trasporto, sembra di poter fondatamente qualificare i rifiuti come merci [1].

Infatti, secondo l’art. 2, comma 1, lett. a) del DLgs n. 286/2005, l’attività di autotrasporto consiste nella “prestazione di un servizio, eseguita in modo professionale e non strumentale ad altre attività, consistente nel trasferimento di cose di terzi su strada mediante autoveicoli, dietro il pagamento di un corrispettivo”.

Si pensi, d’altronde – anche se in altro contesto – all’art. 265, comma 2 in base al quale “[…] i rifiuti sono assimilati alle merci per quanto concerne il regime normativo in materia di trasporti via mare e la disciplina delle operazioni di carico, scarico, trasbordo, deposito maneggio in aree portuali. In particolare i rifiuti pericolosi sono assimilati alle merci pericolose”.

Messa così la questione – …se, dunque, le merci sono “cose” (di terzi) da trasportare – anche il trasporto dei rifiuti può ben ricadere nell’ambito dell’attività in esame, individuando tra le due discipline un rapporto di (rifiuti) a (merci).

Ma allora, ci si domanda, in caso di trasporto di rifiuti su strada per conto terzi, quale dei documenti di trasporto potrà/dovrà essere utilizzato?

Per poter rispondere dobbiamo spostare il discorso sul rapporto tra le due diverse normative di riferimento, e cioè quella sui rifiuti e quella “nuova” sul trasporto di merci, al fine di individuare l’eventuale prevalenza dell’una sull’altra.

Invero, ad entrambe le discipline sembra di poter riconoscere il carattere di specialità (tutte e due possono essere ricondotte nell’ambito delle disposizioni di natura pubblica), ed entrambe – pur avendo finalità diverse – hanno lo stesso oggetto del servizio: per tale motivo, sembra, piuttosto, che tra di esse debba affermarsi non tanto il principio della “specialità” quanto quello “concorrenza tra le fonti”, in base al quale “le due normative si applicano congiuntamente, più esattamente, si integrano” [1].

Scheda di trasporto e FIR

La disciplina del trasporto di rifiuti e relativo formulario di identificazione è rintracciabile, innanzitutto, nelle disposizioni di cui all’art. 193 del DLgs n. 152/2006 – come modificato dal DLgs n. 4/2008 – combinate con quelle del DM Ambiente 1° aprile 1998, n. 145 relativamente al modello da adottare ed ai suoi contenuti, e con le indicazioni dettate dalla Circolare MinAmbiente del 4 agosto 1998 4 agosto 1998, n. GAB/DEC/812/98 [2].

In particolare, l’art. 193, comma 1, DLgs n. 152/2006 prevede che:

– “durante il trasporto effettuato da enti o imprese i rifiuti sono accompagnati da un formulario di identificazione dal quale devono risultare almeno i seguenti dati:

a) nome ed indirizzo del produttore e del detentore;

b) origine, tipologia e quantità del rifiuto;

c) impianto di destinazione;

d) data e percorso dell’istradamento;

e) nome ed indirizzo del destinatario”.

In base a tale disciplina, il FIR sostituisce tutti gli altri documenti previsti per il trasporto di rifiuti, indica i casi in cui le disposizioni sul formulario non si applicano (art. 193, comma 4), e prevede espressamente i casi in cui il FIR viene sostituito da altri documenti (per es., comma 7: “per i rifiuti oggetto di spedizioni transfrontaliere, dai documenti previsti dalla normativa comunitaria di cui all’articolo 194, anche con riguardo alla tratta percorsa su territorio nazionale”).

Ora, rapportando queste disposizioni a quelle sulla “scheda di trasporto”, si potrà provare ad accertare se anche i trasporti di rifiuti, allorquando vengono effettuati “in conto terzi”, siano soggetti alla scheda di trasporto ex DM 30 giugno 2009, n. 554, malgrado – come accennato – tale attività sia già ampiamente disciplinata nella normativa di settore.

In caso affermativo, ci si domanda:

– si riusciranno ad inserire all’interno del FIR tutti i dati richiesti dalle disposizioni sul trasporto, così da risultare in regola, oppure l’utilizzo del solo FIR verrà, comunque, a configurare l’ipotesi di mancata (o parziale) redazione della “scheda di trasporto”?

Leggiamo nuovamente il decreto attuativo in commento.

Il DM 30 giugno 2009, n. 554, dunque, ha precisato il contenuto della “scheda di trasporto”:

– riportandone il modello nell’Allegato 1,

– indicando i documenti da ritenersi ad essa “equipollenti”, non includendo tra questi il FIR (art. 3),

– indicando le esenzioni le esplicite alla sua adozione (art. 4).

Pertanto, dato che tra tali esenzioni non figura il trasporto dei rifiuti, sembrerebbe, , che quando tali trasporti sono svolti in conto terzi, scatti l’obbligo della scheda di trasporto DM 30 giugno 2009, n. 554.

Ma la questione – in accordo sul punto con altri autori [3] – sembra che possa essere risolta esaminando i documenti da considerare “sostitutivi” della scheda di trasporto art. 3:

– il DM 30 giugno 2009, n. 554, art. 1, comma 2, afferma che la scheda di trasporto può essere sostituita dal contratto in forma scritta (nel rispetto delle condizioni previste dall’art. 6, DLgs n. 286/2005), oppure da “altra documentazione equivalente”, che abbia lo stesso contenuto del modello di cui al comma 1;

– ai sensi dell’art. 3, poi, si può considerare “equivalente” alla scheda di trasporto “ogni documento che deve obbligatoriamente accompagnare il trasporto stradale delle merci, ai sensi della normativa comunitaria, degli accordi o delle convenzioni internazionali o di altra norma nazionale vigente o emanata successivamente al presente decreto”.

La documentazione equivalente deve, quindi, in ogni caso, includere le stesse indicazioni contenute nella scheda di trasporto.

In definitiva, leggendo combinatamene le norme sopra citate appare chiaro come il Legislatore, non potendo enumerare tassativamente tutte le legislazioni di settore, abbia voluto formulare la norma appellandosi al principio di specialità (in deroga al criterio di cui alla norma generale) e ci sembra, pertanto, di poter concordare sul fatto che il FIR rappresenti certamente un documento equipollente alla scheda di trasporto, dato che:

– include le stesse informazioni previste obbligatoriamente dalla scheda;

– il formulario è certamente configurabile quale un “documento che deve obbligatoriamente accompagnare il trasporto stradale delle merci, ai sensi della normativa comunitaria, degli accordi o delle convenzioni internazionali o di altra norma nazionale vigente o emanata successivamente al presente decreto” (art. 3) – infatti, nella nozione di “merci” menzionata dalla norma rientrano i rifiuti, la normativa “nazionale vigente”, peraltro di derivazione comunitaria, è certamente il DLgs n. 152/2006 – e tale conclusione sembra poter reggere anche alla eventuale eccezione dell’assenza nel FIR dell’indicazione relativa al proprietario della merce-rifiuto (che, invece, è prevista nella scheda).

Sulla base di tali argomentazioni, si ritiene che non siano subordinati all’obbligo di tenuta della “scheda” di cui al DM 30 giugno 2009, n. 554:

– i soggetti obbligati alla tenuta del formulario ai sensi del TUA;

– i soggetti che svolgono il servizio pubblico di raccolta dei RSU (espressamente esentati dall’art. 193, comma 4, DLgs n. 152/2006 dall’obbligo di accompagnare i trasporti di tali RSU con formulario, norma speciale che ha introdotto un esonero che non può essere reintrodotto da una norma generale) [3].

Dunque, il “problema” interpretativo può essere agevolmente risolto ricorrendo ai principi generali del diritto.

Conclusioni: la nuova circolare

In ogni caso, al fine di fornire indicazioni operative e comportamentali per gli operatori interessati, è stata diramata la circolare ministeriale 17 luglio 2009 che, al punto 2.3, afferma che:

“Nel caso in cui il documento equipollente non contenga alcune delle informazioni sopra richiamate, dovrà essere integrato prima dell’inizio del trasporto. Ove, invece, tale integrazione non sia possibile, perché il contenuto del documento non è modificabile in virtù di espresse previsioni normative o fiscali, il documento deve essere accompagnato dalla scheda di trasporto, che potrà contenere le sole indicazioni mancanti.”

La circolare conferma, quindi, che il trasporto di merci deve sempre avvenire in presenza di tutte i dati considerati essere essenziali che dovranno essere contenuti nella scheda o “contratto”.

Tali informazioni e/o dati hanno certamente il carattere della tassatività che si riverbera anche sui documenti i “equipollenti” che dovranno, quindi, essere integrati con tutte le informazioni eventualmente mancanti.

La circolare ci dice che, in primo luogo, se possibile, il documento equipollente potrà essere direttamente integrato con i dati mancanti e, in secondo luogo, laddove ciò non fosse possibile, si può allegare la scheda di trasporto compilando le sole indicazioni mancanti [4].

Si osserva, però, che si tratta pur sempre di una circolare e non di una norma di legge e, quindi, essa non può certamente superare quanto disposto dal DM 30 giugno 2009, n. 554: in altre parole, chi scrive, ancorandosi a quanto prospettato sulla equipollenza del FIR alla scheda di trasporto, alla luce di quanto attualmente previsto dal decreto in parola, ritiene che l’adempimento sia comunque correttamente adempiuto utilizzando il solo FIR, integrato nell’eventualità con le informazioni mancanti.

Inquadrata in questo modo la problematica, risulterebbero percorribili, dal punto di vista operativo, alternativamente, queste tre strade:

1) compilazione del solo FIR con integrazioni (in base alla prospettata lettura del DM n. 554/2009) – dopo aver chiaramente indicato che si tratta di una “Integrazione delle informazioni in conformità al DM n. 554/2009”, inserire nella parte “annotazioni” del FIR le integrazioni dei dati mancanti perché non previsti nel FIR, e cioè:

– il n. iscrizione Albo Autotrasportatori in conto terzi;

– la P. IVA;

– il “proprietario” delle merci (rifiuti);

– il “caricatore”;

– il “committente” del trasporto;

– gli altri dati e/o informazioni che nell’eventualità risultassero mancare;

– l’individuazione del “caricatore”;

– l’individuazione del “proprietario” delle merci;

– l’individuazione del “committente” del trasporto;

– gli estremi dell’iscrizione all’albo trasporto merci conto terzi;

– altri dati e/o informazioni eventualmente mancanti (quali Partita IVA, eccetera).

2) FIR più scheda di trasporto per i soli dati mancanti (in base alla lettura prospettata da alcuni dell’ultima parte del punto 2.3 della circolare ministeriale del 17 luglio 2009) – anche considerato che l’inserimento di tutte le informazioni sopra riportate nello spazio “annotazioni” del FIR non consentirebbe la successiva annotazione delle eventuali variazioni impreviste o accidentali durante il trasporto dei rifiuti (cambio autista, fermi tecnici, rotture dell’automezzo, cambio percorso), procedere piuttosto alla compilazione della “scheda di trasporto” per le sole informazioni di cui il formulario è sprovvisto [3].

3) FIR più contratto di trasporto – l’adempimento delle formalità richieste dalla legge potrebbe, peraltro, essere ottemperato allegando al FIR il contratto di trasporto completo di tutti i dati (in alternativa alla scheda di trasporto, come indicato dalla circolare).

La scelta di una di queste opzioni non è, però, così pacifica e anche da parte di chi scrive rimangono delle perplessità, anche se solo in considerazione del fatto che in sede di controllo, possano poi in concreto esservi incertezze da parte degli organi accertatori.

Ad ogni modo, a conferma dell’equipollenza del FIR alla scheda di trasporto è intervenuta la nota del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Prot. 140/cart. del 24 settembre 2009 (come peraltro auspicato nella circolare congiunta Ministero Interno e Ministero Infrastrutture 300/A10029/09/108/44 del 6 agosto 2009, al punto 10, in cui si legge che “In ordine ai documenti equipollenti, di cui all’art. 3 del Dm 554/2009, nonché in merito ai trasporti a collettame, esentati dalla compilazione della scheda di trasporto, si fa riserva di fornire ulteriori precisazioni, con successiva circolare, all’esito degli approfondimenti tecnico-giuridici in corso sulle diverse fattispecie”).

La nota ministeriale Prot. 140/cart. del 24 settembre 2009, redatta dal Dipartimento per i Trasporti, la Navigazione ed i Sistemi Informativi e Statistici (DG per il Trasporto Stradale e per l’intermodalità, Divisione 5), ha anche essa ad oggetto l’articolo 7-bis del decreto legislativo 21 novembre 2005, n. 286. Istituzione della scheda di trasporto ed è una risposta ad uno specifico quesito del MATTM (Prot. n. 3561 del 3 settembre 2009).

La comunicazione intercorsa tra le due amministrazioni fornisce, dunque, ulteriori precisazioni, concordate anche con il Ministero dell’Interno – Servizio di Polizia Stradale, sui documenti equipollenti alla scheda di trasporto, con particolare riferimento agli adempimenti da attuare per un servizio di autotrasporto accompagnato dal FIR.

Il Dipartimento per i Trasporti dichiara – senza incertezze – che, ai sensi dell’art. 7-bis citato e dell’art. 3 del DM n. 554/2009 (che disciplina nel dettaglio i contenuti della scheda di trasporto), può considerarsi equipollente alla scheda “ogni altro documento che deve obbligatoriamente accompagnare il trasporto stradale delle merci, ai sensi della normativa comunitaria, degli accordi o delle convenzioni internazionali o di altra norma nazionale vigente o emanata successivamente al presente decreto”.

Pertanto, “si ritiene che il formulario previsto dal decreto legislativo 2 aprile 2006, n. 152, articolo 193, e dal decreto del Ministro dell’Ambiente 1° aprile 1998, n. 148, che deve obbligatoriamente accompagnare il trasporto dei rifiuti, possa essere considerato documentazione equipollente, a norma della disciplina sopra richiamata. Peraltro, nelle circolari applicative diramate agli organi di Polizia sul territorio, è stato precisato che i documenti equipollenti debbono comunque contenere i dati relativi al vettore, al committente, al caricatore ed al proprietario della merce, nonché quelli relativi alla tipologia ed al peso della merce trasportata ed ai luoghi di carico e scarico della stessa.

Dall’esame del formulario di identificazione dei rifiuti, si rileva che in esso sono senz’altro contenuti i dati circa il vettore, la tipologia e il peso della merce e i luoghi di carico e scarico. Sempre nel formulario viene individuata la figura del “produttore/detentore” del rifiuto che, di norma, è il soggetto che dispone il trasporto, ne cura il carico sui veicoli e, in genere, è il proprietario del rifiuto fino al conferimento dello stesso al destinatario. Pertanto, ai fini dell’accertamento delle responsabilità concorrenti dei soggetti della filiera del trasporto di cui al decreto legislativo 286/2005, qualora non altrimenti indicato con apposita dichiarazione sottoscritta dal produttore/detentore, e nel caso in cui non venga redatta apposita scheda di trasporto, la figura del produttore/detentore coincide con le figure del committente, del caricatore e del proprietario della merce”.

Di tale “interpretazione”, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha provveduto “a diramare istruzioni agli organi di controllo operanti su territorio”.

La lettura di questa ultima nota sembra perciò poter fugare i residui dubbi – come peraltro da noi espresso anche in altra sede – sulla prospettata equipollenza del FIR alla scheda di trasporto e sull’adeguatezza del FIR per il trasporto conto terzi dei rifiuti.

Bibliografia

[1] A. Pierobon, Nel trasporto dei rifiuti occorre (ora) la scheda di trasporto (di cui al D.M. 30/06/2009, n. 554), o basta il solo formulario? Primissime considerazioni, in Gazzetta Enti Locali on line, 3 agosto 2009, Maggioli..

[2] Circolare MinAmbiente del 4 agosto 1998, “Circolare esplicativa sulla compilazione dei registri di carico scarico dei rifiuti e dei formulari di accompagnamento dei rifiuti trasportati individuati, rispettivamente, dal decreto ministeriale 1° aprile 1998, n. 145, e dal decreto ministeriale 1° aprile 1998, n. 148”, emanata congiuntamente dal Ministero dell’ambiente e dal Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato (G.U. 11 settembre 1998, n. 212).

[3] Cfr., P. Ficco, Rifiuti: la scheda di trasporto non è richiesta in base al principio di specialità della disciplina di settore (che salva anche le esclusioni per gli urbani), 3 settembre 2009; (lettera firmata) Rifiuti e scheda di trasporto: un lettore chiede di fare chiarezza, 9 settembre 2009; P. Ficco, Rifiuti e scheda di trasporto: Paola Ficco risponde, 9 settembre 2009, tutti scaricabili dal sito http://www.greenreport.it/.

[4] V. Vattani, Ancora un quesito sulla scheda di trasporto e formulario per il trasporto rifiuti, 11 settembre 2009; cfr. anche V. Vattani, Un quesito in merito alla scheda di trasporto (per i rifiuti) di cui al DM 30/06/2009, n. 554, 6 settembre 2009, entrambi scaricabili dal sito: www.dirittoambiente.net.

Riferimenti

– Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Nota 24 settembre 2009, Prot. 140/cart..

– Circolare Ministeriale congiunta del 6 agosto 2009 prot. 300/A/10029/09/108/44 e 78384.

– Circolare interministeriale 17 luglio 2009 «Articolo 7-bis del Decreto legislativo 21.11.2005, n. 286. Istituzione della scheda di trasporto. Disposizioni operative per la corretta compilazione del documento e per il suo controllo».

– DLgs 21 novembre 2005, n. 286, come modificato dal DLgs 22 dicembre 2008, n. 214 (G.U. n. 11 del 15 gennaio 2009), che vi ha inserito anche l’art. 7-bis col quale è stata istituita la “scheda di trasporto”.

– Art. 1, comma 1, lett. b), della Legge-delega 1° marzo 2005, n. 32 (G.U. n. 57 del 10 marzo 2005).

– Decreto interministeriale (Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con i Ministri dell’Interno e dell’Economia e delle finanze), 30 giugno 2009, n. 554, “Approvazione della scheda di trasporto” (G.U. n. 153 del 4 luglio 2009)