La determinazione della durata dei titoli edilizi è competenza esclusiva statale

Proroga titoli edilizi Lombardia, la Corte Costituzionale ha dichiarato illegittimo il provvedimento. Vediamo le ragioni La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 245 del 21 dicembre 2021, ha dichiarato illegittimo l’art. 28 della legge della Regione Lombardia n. 18 del 7 agosto 2020, che prorogava i termini dei titoli edilizi, paesaggistici e delle convenzioni di lottizzazione, perché in contrasto con la disciplina statale.

Proroga titoli edilizi Lombardia: incostituzionale

La disposizione regionale impugnata dal Governo, prevedeva che in considerazione del permanere di gravi difficoltà per il settore delle costruzioni, derivanti dall’emergenza epidemiologica da COVID-19, “fosse prorogata la validità:

• di tutti certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti o titoli abilitativi, comunque denominati, in scadenza dal 31 gennaio 2020 e fino al 31 dicembre 2021, per tre anni dalla data di relativa scadenza;
• delle convenzioni di lottizzazione di cui all’articolo 46 della legge regionale n. 12 dell’11 marzo 2005,  (Legge per il governo del territorio) e dei termini da esse stabiliti, nonché di quelli contenuti in accordi similari, comunque denominati, previsti dalla legislazione regionale in materia urbanistica, stipulati antecedentemente alla data di entrata in vigore della presente legge, che conservano validità per tre anni dalla relativa scadenza.

La Corte Costituzionale ha dichiarato incostituzionale la proroga dei termini dei titoli abilitativi disposta dalla regione Lombardia in modo difforme da quanto ha previsto lo Stato con i decreti legge nn. 18 e 76 del 2020, considerando che ‘‘Le pur gravi difficoltà che investono il settore delle costruzioni in Lombardia, peraltro riscontrabili anche in altre realtà regionali, non giustificano l’introduzione di un regime regionale difforme’’.

I provvedimenti statali

L’obiettivo perseguito dall’intervento statale è consistito nel prorogare i titoli abilitativi in termini omogenei su tutto il territorio nazionale colpito dalla pandemia. Incidendo sulla durata, le norme statali interposte partecipano della natura di “principio fondamentale” che connota la disciplina dei titoli abilitativi, con l’effetto di vincolare le Regioni. Lo Stato ha disposto la proroga generalizzata dei titoli abilitativi nel bilanciamento di interessi potenzialmente confliggenti che connotano gli interventi sul territorio: l’interesse dei beneficiari dei titoli abilitativi a esercitare i diritti ivi conformati, da un lato, e l’interesse pubblico a non vincolare l’uso del territorio per un tempo eccessivo, dall’altro.

• Con l’art. 103, comma 1, del d.l. n. 18 del 17 marzo 2020 (cosidetto Decreto cura Italia), il legislatore ha previsto la sospensione dei termini di tutti i procedimenti amministrativi. Il successivo comma 2 dispone la proroga della validità degli atti e provvedimenti e titoli abilitativi già perfezionati, nonché lo slittamento dei termini in essi previsti. Al di là del riferimento agli atti amministrativi di certazione (certificati, attestati), il catalogo riguarda provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari, quali i titoli abilitativi, che conformano lo ius aedificandi, e nascono temporalmente limitati. Lo scopo che la proroga si prefigge è mantenere intatta la posizione dei destinatari fino alla fine dell’emergenza. In sede di conversione in legge, si è stabilito che gli atti e i titoli in scadenza tra il 31 gennaio e il 31 luglio 2020 conservano “validità” per i novanta giorni successivi alla data della dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza, con previsione espressamente estesa ai termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all’art. 15 del dpr n. 380 del 6 giugno 2001, alle segnalazioni certificate di inizio attività (Scia), alle segnalazioni di agibilità, alle autorizzazioni paesaggistiche e alle autorizzazioni ambientali, comunque denominate.
• Nel luglio 2020, nel permanere dell’emergenza, l’art. 10, comma 4, del d.l. n. 76 del 2020 (cosiddetto Decreto semplificazioni), convertito nella legge n. 120 del 2020, ha previsto che i termini di inizio e ultimazione dei lavori indicati nei permessi di costruire formatisi fino al 31 dicembre 2020, sono prorogati, se l’interessato comunica di volersi avvalere di tale proroga. Al momento della comunicazione i termini non devono essere già decorsi e il titolo deve risultare conforme agli strumenti urbanistici approvati o adottati. Questa disciplina è stata espressamente estesa alle segnalazioni di inizio attività presentate entro lo stesso termine (31 dicembre 2020).
• A causa del protrarsi dell’emergenza epidemiologica, l’art. 3, comma 1, lettera a), del dl n. 125 del 2020, ha sostituito la data del “31 luglio 2020” con “la data della dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza“, così prorogando la validità di tutti gli atti e titoli in scadenza nell’intero periodo emergenziale, a partire dal 31 gennaio 2020. L’art. 3-bis, comma 1, lettera b), del medesimo dl n. 125 del 2020, ha previsto che tutti gli atti e provvedimenti “scaduti” tra il 1° agosto 2020 e la data di entrata in vigore della legge di conversione n. 159 del 2020 (27 novembre 2020), e non rinnovati, “si intendono validi e sono soggetti alla disciplina di cui al medesimo comma 2″. In questo modo, è stata recuperata la validità degli atti in scadenza nel periodo successivo al 31 luglio 2020, non compresi nella prima proroga. La disciplina è riferita ai permessi di costruire e alla Scia, mentre gli altri titoli abilitativi sono assoggettati alla previsione dell’art. 103, comma 2, del d.l. n. 18 del 2020, come modificato.

Proroga titoli edilizi Lombardia, la difformità

Il raffronto tra le norme statali e la disciplina regionale rende palese la diversità della proroga automatica disposta dalla Regione Lombardia, con riferimento sia all’oggetto – “tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti o titoli abilitativi, comunque denominati” in scadenza dal 31 gennaio 2020 fino al 31 dicembre 2021 – sia alla durata della proroga, che la disposizione regionale ha indicato in tre anni dalla scadenza, mentre la norma statale ha individuato il termine finale nel novantesimo giorno successivo alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza. La difformità si riscontra anche con riferimento alla previsione integrativa dettata dall’art. 10, comma 4, del dl n. 76 del 2020, che ha previsto una disciplina specifica della proroga dei termini di inizio e di ultimazione dei lavori indicati nei permessi di costruire, eliminando l’automatismo e subordinando la concessione della proroga alla richiesta dell’interessato, nonché alla perdurante compatibilità del titolo oggetto di proroga con gli strumenti urbanistici approvati o adottati. Inoltre, è previsto un termine differenziato di proroga dei suddetti termini, rispettivamente di un anno e di tre anni.

Proroga titoli edilizi Lombardia e la competenza “concorrente” in materia di governo del territorio

La competenza legislativa concorrente non è contraddistinta da una netta separazione di materie, ma dal limite “mobile” e “variabile” costituito dai principi fondamentali. Limite che “è incessantemente modulabile dal legislatore statale sulla base di scelte discrezionali, ove espressive di esigenze unitarie sottese alle varie materie” (Corte Cost. sentenza n. 68 del 2018). La riconducibilità delle norme che disciplinano i titoli abilitativi al rango di principi fondamentali della materia “governo del territorio” è stata ripetutamente affermata dalla Corte (sentenze n. 2 del 2021, n. 125 del 2017, n. 49 del 2016 e n. 309 del 2011). Di recente, la Corte ha ribadito che anche “la definizione delle categorie di interventi edilizi a cui si collega il regime dei titoli abilitativi costituisce principio fondamentale della materia concorrente “governo del territorio” (sentenze n. 68 del 2018 e n. 231 del 2016). L’obbligo di non iniziare i lavori prima di trenta giorni dalla segnalazione, stabilito dall’art. 23, comma 1, Tue, concorre a caratterizzare indefettibilmente il regime del titolo abilitativo della “superScia”, e costituisce anch’esso principio fondamentale della materia (sentenza n. 2 del 2021). Nella determinazione della durata dei titoli abilitativi, la Consulta ravvisa un punto di equilibrio fra i contrapposti interessi oggetto di tutela, inerenti alla realizzazione di interventi di trasformazione del territorio compatibili con la tutela dell’ambiente e dell’ordinato sviluppo urbanistico, per ciò stesso assegnato a titolo esclusivo al legislatore statale.