Le regole per la trasparenza nella pubblicazione delle proposte di varianti urbanistiche

Pubblicazione varianti, l’obbligo vale anche per le proposte. Tutti i chiarimenti dall’Anac

L’Autorità Nazionale Anticorruzione (Anac), con la Delibera n. 800 del 1°dicembre 2021, fornisce indicazioni di carattere generale sulla pubblicazione dei procedimenti di presentazione e approvazione delle proposte di trasformazione urbanistica d’iniziativa privata o pubblica in variante allo strumento urbanistico generale (comma 2 art. 39 – Trasparenza dell’attività di pianificazione e governo del territorio – dlgs n. 33/2013).

L’accesso civico agli atti del procedimento

Un comitato di cittadini aveva fatto domanda di accesso civico agli atti e ai documenti della proposta di variante urbanistica finalizzata alla realizzazione di un capannone industriale in un’area residenziale. Trattandosi di semplice “proposta di variante”, il Comune riteneva che la proposta di variante e tutta la documentazione inerente il procedimento di approvazione della stessa potessero essere pubblicate solo dopo la delibera di adozione della variante, e non anche prima, in quanto solo dall’adozione della variante sarebbe rilevabile “un compiuto assetto di interessi sancito in un provvedimento conclusivo” .

Il comitato riteneva che la mancata pubblicazione dei documenti relativi alla proposta di variante nonché di tutti i documenti successivi relativi alla fase istruttoria del procedimento e in ogni caso propedeutici alle delibere consiliari di adozione e approvazione della variante al Prg, rendesse gli atti successivi nulli.
Il Responsabile per la prevenzione della corruzione e della trasparenza (Rpct) del Comune interessato, ha quindi sottoposto all’attenzione dell’Autorità un quesito riguardante l’interpretazione dell’art. 39 dlgs n. 33/2013, in particolare:

• se detto obbligo di pubblicazione decorra “sin dalla presentazione all’ente della primissima istanza del privato (cui potrebbe non fare seguito alcun successivo provvedimento o [..] un rigetto), o “se la decorrenza dell’obbligo di pubblicazione sia legata alla delibera del consiglio che adotta o non adotta il Piano”;
• se la mancata pubblicazione dei documenti cui fa riferimento l’art. 39, co. 2 del d.lgs. 33/2013 possa rendere gli stessi inefficaci “o addirittura nulli”, come asserito dal Comitato richiedente.

Pubblicazione varianti: l’obbligo vale anche per le proposte di modifica

Anac ha chiarito che l’obbligo per i Comuni di rendere pubblici i piani urbanistici e le varianti non vale solo per gli atti definitivi, ma anche per le proposte di modifica degli strumenti urbanistici vigenti. Tutti gli atti riguardanti il governo del territorio devono trovare adeguata pubblicità, nell’ottica della trasparenza e della prevenzione della corruzione. Tutta la documentazione riguardante progetti di trasformazione urbanistica, privata o pubblica, volti a modificare lo strumento urbanistico in vigore, va messa a disposizione del pubblico, innanzitutto con la pubblicazione nella sezione “Amministrazione Trasparente” del sito istituzionale del Comune.

La materia del governo del territorio, in cui rientrano i procedimenti di approvazione delle varianti a strumenti urbanistici, è particolarmente esposta a rischio corruttivo, quindi da presidiare adeguatamente con misure di prevenzione, prima fra tutte la trasparenza.

Ai sensi dell’art. 39, co 2, dlgs n. 33/2013, l’obbligo di pubblicazione della documentazione inerente ciascun procedimento di presentazione e approvazione delle proposte di trasformazione urbanistica d’iniziativa privata o pubblica in variante allo strumento urbanistico generale vigente, è da intendersi decorrente sin dalla presentazione al Comune della/e proposta/e di variante allo strumento urbanistico vigente e non solo dalla data della delibera di adozione della proposta di variante selezionata dall’amministrazione. Solo la pubblicazione degli atti di approvazione dei piani urbanistici e delle loro varianti, comprensivi rispettivamente del piano e delle varianti definitive, è prevista dall’art. 39, co. 3, come condizione legale di efficacia.

Le varianti urbanistiche

L’uso di varianti urbanistiche, spesso necessarie a causa di sopravvenute ragioni che possono rendere inattuabili nel tempo, in tutto o in parte, gli strumenti urbanistici approvati, comportando il mutamento delle scelte e delle destinazioni urbanistiche originarie, può determinare una compressione dei diritti e degli interessi dei privati cittadini coinvolti dalle nuove scelte urbanistiche. Perciò le varianti devono essere sostenute da forti motivazioni di pubblico interesse, quali l’ordinato assetto del territorio, che a valori costituzionali, quali la tutela ambientale.

Varianti generali o parziali

Le varianti generali comportano una riconsiderazione complessiva dell’intero territorio comunale e conducono a modifiche riguardanti una pluralità di ambiti territoriali. La variante generale partecipa, pertanto, degli stessi caratteri del Prg, applicandosi ad essa gli stessi principi dettati per il Piano Regolatore.
Le varianti parziali, invece, quale quella del caso in esame, interessano soltanto una parte del territorio comunale, rispondendo a particolari esigenze sopravvenute e a necessità urbanistiche parziali e localizzate.

La procedura di approvazione delle varianti

La procedura di approvazione delle varianti è regolata dalle leggi regionali sulla falsariga di quella nazionale, prevedendo un doppio passaggio: adozione (prima) e approvazione (dopo). In linea generale, l’iter di approvazione delle varianti previsto dalle leggi regionali prevede:

• la pubblicazione di un avviso per raccogliere manifestazioni di interesse aventi ad oggetto proposte di varianti che l’amministrazione è tenuta a valutare;
• la trasmissione al Comune da parte dei soggetti interessati delle proposte di variante al Prg;
• la procedura comparativa ed istruttoria sulla proposta prescelta dal Comune;
• la verifica di assoggettabilità a Vas e, se del caso, procedura di Vas;
• la delibera di adozione del Consiglio comunale della variante del piano e relativa pubblicazione; la raccolta di eventuali osservazioni da parte di soggetti terzi rispetto alla proposta di variante adottata e relativo esame;
• da ultimo, la delibera finale del Consiglio comunale di approvazione definitiva della variante al Prg e relativa pubblicazione della stessa.

L’obbligo di motivazione

Il profilo relativo alla trasparenza rispetto al tema delle varianti è stato affrontato dalla giurisprudenza in termini di obbligo di motivazione che deve accompagnare le scelte di pianificazione. La giurisprudenza ha infatti precisato che le scelte effettuate dall’Amministrazione, in concomitanza con l’adozione di uno strumento urbanistico o di una sua variante, sono apprezzamenti di merito, connotati da ampia discrezionalità e sottratti al sindacato di legittimità, salvo che siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, irrazionalità ed irragionevolezza.

La giurisprudenza ha altresì ritenuto che la motivazione di tali scelte, ivi incluse quelle sulle varianti, possa desumersi dai documenti di accompagnamento all’atto di pianificazione urbanistica e, più in generale, dagli atti del procedimento. Tale regola soffre però delle deroghe: nei casi in cui le scelte di pianificazione incidano su aree specifiche, ledendo l’affidamento qualificato dei privati alla permanenza di un preesistente regime urbanistico di edificabilità oppure qualora ci sia una modifica della destinazione urbanistica della zona interessata dalla proposta di variante. In queste specifiche ipotesi, la motivazione funge quale presidio essenziale del diritto di difesa dell’eventuale ricorrente ed è volta a rendere conto delle scelte effettuate dalla stessa amministrazione. Per tali ragioni deve essere esplicita ed espressa, non potendo valere in tal senso un mero rinvio alla documentazione inerente gli atti del procedimento.

Pubblicazione varianti e gli obblighi di trasparenza in materia di pianificazione e governo del territorio

Il dlgs. b. 33/2013 disciplina all’art. 39 specifici obblighi di trasparenza con riguardo agli atti di pianificazione e governo del territorio, prevedendo che le amministrazioni pubblichino gli atti di governo del territorio, quali, tra gli altri:
a) i piani territoriali;
b) i piani di coordinamento;
c) i piani paesistici;
d) gli strumenti urbanistici, generali e di attuazione, nonché le loro varianti. Si tratta sostanzialmente degli atti di governo del territorio definitivi. La pubblicazione di questi atti è condizione di efficacia degli atti stessi.

Il comma 2 stabilisce, tra l’altro, che la documentazione relativa a ciascun procedimento di presentazione e approvazione delle proposte di trasformazione urbanistica d’iniziativa privata o pubblica in variante allo strumento urbanistico generale vigente, sia pubblicata in una sezione apposita nel sito del comune interessato e continuamente aggiornata.

Tutti i dati di cui all’art. 39 vanno pubblicati nella sezione “Amministrazione trasparente” e, in particolare, nella sotto sezione “Pianificazione e governo del territorio”, con obbligo di pubblicazione e aggiornamento tempestivo.

I rischi corruttivi connessi alle varianti

Anac evidenzia che le varianti ai piani urbanistici “sono esposte a rischio corruttivo e necessitano di misure preventive integrative, laddove dalle modifiche derivi per i privati interessati un significativo aumento delle potestà edificatorie o del valore d’uso degli immobili interessati”. Possibili “rischi connessi a tali varianti” sono quelli relativi:

• “alla scelta o al maggior consumo del suolo finalizzati a procurare un indebito vantaggio ai destinatari del provvedimento;
• alla possibile disparità di trattamento tra operatori;
• alla sottostima del maggior valore generato dalla variante “ e che tali processi debbano essere “mappati in relazione ai contenuti della variante e all’impatto che gli stessi possono generare, per valutare il livello di rischio e stabilire le misure di prevenzione da assumere.

L’Autorità ha altresì individuato alcuni “eventi rischiosi connessi alle modalità e alle tecniche di redazione del piano o delle varianti” e suggerito alcune possibili misure, tra cui – per quel che attiene nello specifico alle varianti – “ampia diffusione dei documenti di indirizzo tra la popolazione, prevedendo forme di partecipazione dei cittadini sin dalla fase di redazione del piano, attraverso strumenti da configurarsi in analogia, ad esempio, a quello dell’udienza pubblica, prevista nella Via, in modo da acquisire ulteriori informazioni sulle effettive esigenze o sulle eventuali criticità di aree specifiche, per adeguare ed orientare le soluzioni tecniche, ma anche per consentire a tutta la cittadinanza, di avanzare proposte di carattere generale e specifico per riqualificare l’intero territorio comunale, con particolare attenzione ai servizi pubblici.

La decorrenza degli obblighi di pubblicazione varianti

Nell’esaminare il tema della decorrenza degli obblighi di pubblicazione degli atti relativi al procedimento di approvazione delle varianti, occorre tener conto, in via preliminare, di tre diversi profili:

• gli interessi dei cittadini e degli stakeholder in generale a conoscere le iniziative assunte dall’amministrazione comunale in materia di pianificazione del territorio, e a conoscere le iniziative assunte dal comune da parte del soggetto o dei soggetti che presentano le proposte di variante allo strumento urbanistico vigente;
• particolare esposizione a rischio corruttivo delle procedure di pianificazione del territorio e, in particolare, di quella delle varianti agli strumenti urbanistici, da presidiare adeguatamente con misure di prevenzione;
• rendere conoscibili e sottoposte a controllo diffuso le scelte pianificatorie dell’amministrazione, a partire proprio dai criteri in base ai quali queste sono state adottate, per garantirne l’imparzialità.

Tenuto conto di questi capisaldi, l’Autorità ritiene che sia un aspetto di particolare rilievo la trasparenza delle proposte di variante ricevute e delle scelte che l’amministrazione fa rispetto a queste, prima ancora dell’adozione della variante. Di conseguenza, l’amministrazione è tenuta a pubblicare la documentazione che consenta di avere la conoscenza delle varie fasi in cui si è articolato il procedimento, dalla presentazione delle proposte di trasformazione urbanistica all’approvazione definitiva delle stesse.

Pubblicazione varianti: i documenti indispensabili

Le amministrazioni devono pubblicare almeno i seguenti atti e documenti:

• l’avviso/invito alla presentazione di proposte di varianti al piano con indicazione dei criteri per la scelta della variante da adottare;
• la/le proposta/e di variante ricevuta/e;
• gli atti istruttori relativi alla valutazione della/e proposta di variante, inclusi quelli inerenti il sub-procedimento di Vas, ove prevista;
• la delibera del Consiglio Comunale di adozione della variante prescelta;
• la raccolta ed esame delle osservazioni/contributi;
• la delibera del Consiglio Comunale di approvazione finale della variante.

Le modalità di pubblicazione degli atti

Anac raccomanda alle amministrazioni di adottare una modalità di pubblicazione aggregata dei dati di cui all’art. 39 per tipologia di atto. Ad esempio, nel caso di una variante al Prg, laddove si pubblica la delibera di approvazione definitiva della variante deve essere altresì pubblicata e, in modo correlato, tutta la documentazione sull’iter procedimentale che ha portato all’approvazione della variante stessa.

La pubblicazione dei dati relativi a ciascun procedimento di presentazione e approvazione delle proposte di trasformazione urbanistica deve avvenire nel rispetto dei criteri di cui all’art. 6 “Qualità delle informazioni” del d.lgs. 33/2013. La norma stabilisce criteri di pubblicazione ben precisi quali:

• integrità,
• costante aggiornamento,
• completezza,
• tempestività,
• semplicità di consultazione,
• comprensibilità,
• omogeneità,
• facile accessibilità.

Pubblicazione ed efficacia dei documenti, le responsabilità

Solo l’omessa pubblicazione degli atti definitivi priva gli stessi di efficacia. Medesima condizione di efficacia non è invece prevista con riguardo alla pubblicazione della documentazione relativa a ciascun procedimento di presentazione e approvazione delle proposte di trasformazione urbanistica in variante allo strumento urbanistico generale vigente.

In siffatte ipotesi l’ordinamento dispone, però, l’applicazione delle ordinarie norme in tema di “Responsabilità derivante dalla violazione delle disposizioni in materia di obblighi di pubblicazione e di accesso civico”: l’inadempimento degli obblighi di pubblicazione è un elemento di valutazione negativa della responsabilità dirigenziale ed eventuale causa di responsabilità per danno all’immagine dell’amministrazione, valutata ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio collegato alla performance individuale dei responsabili.

L’obbligo di pubblicazione della documentazione inerente ciascun procedimento di presentazione e approvazione delle proposte di trasformazione urbanistica d’iniziativa privata o pubblica in variante allo strumento urbanistico generale vigente, è da intendersi decorrente sin dalla presentazione al Comune della/e proposta/e di variante allo strumento urbanistico vigente e non solo dalla data della delibera di adozione della proposta di variante selezionata dall’amministrazione. La pubblicazione solo a far data dalla adozione della variante e che non dia conto fin dall’inizio delle proposte di variante ricevute dall’ente non è in linea con il d.lgs. 33/2013.  Ogni atto definitivo approvato va corredato anche dalla documentazione relativa all’iter di approvazione.