Il Bando tipo Anac n.1-2023: tutto quello che serve sapere

Appalti pubblici: l’Anac ha approvato, con Delibera n. 309 del 27 giugno 2023, il Bando tipo n.1 – 2023, avente ad oggetto “Procedura aperta per l’affidamento di contratti pubblici di servizi e forniture nei settori ordinari di importo superiore alle soglie europee con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.”

 Il Bando tipo 1 Anac 2023

L’atto adottato riveste la forma del Disciplinare (anche noto come “norme integrative del bando di gara”), che consiste in un corpus di disposizioni di dettaglio volto a regolare le modalità di partecipazione alla gara degli operatori economici e di aggiudicazione del contratto pubblico.

Il Disciplinare prende in considerazione la sola procedura aperta di cui all’articolo 71 del Codice dei Contratti pubblici, con applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità prezzo, di cui all’articolo 108 del Codice. Le clausole del Disciplinare tipo sono vincolanti per le stazioni appaltanti e per gli enti concedenti, fatte salve le parti appositamente indicate come “facoltative o alternative”, per le quali è espressamente consentita dal modello stesso una flessibilità applicativa.

Le stazioni appaltanti potranno adattare il modello proposto dall’Autorità, senza necessità di motivare le ragioni delle deroghe alle clausole ivi contenute. Allo stesso modo il Disciplinare potrà essere utilizzato anche dagli enti aggiudicatori che operano nei settori speciali. Inoltre, il disciplinare, con le opportune revisioni, potrà essere utilizzato anche per l’affidamento di lavori, fino a che l’Autorità non provvederà all’adozione del bando tipo specifico.

Clausole di esclusione

Il Disciplinare contempla precise e tassative cause di esclusione, evidenziate con l’espressa formula “a pena di esclusione”. L’inserimento nei documenti di gara di ulteriori cause di esclusione, rispetto a quelle previste dal Codice e dalle leggi vigenti, è sanzionato dal Codice con la nullità della clausola stessa, senza che sia inficiato l’intero atto.

Soccorso istruttorio

Le carenze di qualsiasi elemento formale della domanda possono essere sanate attraverso la procedura di soccorso istruttorio, che può essere attivata in caso di mancanza, incompletezza e di ogni altra irregolarità essenziale degli elementi e del Documento di Gara Unico Europeo, previa verifica, da parte della stazione appaltante/ente concedente che, al momento della scadenza del termine per la presentazione dell’offerta, i pertinenti documenti, dati o informazioni non siano presenti nel Fascicolo virtuale dell’operatore economico.

È escluso il ricorso al soccorso istruttorio, con riferimento alle carenze afferenti all’offerta economica e all’offerta tecnica. Costituiscono irregolarità essenziali non sanabili le carenze della documentazione che non consentono l’individuazione del contenuto dell’offerta e le omissioni, inesattezze e irregolarità che rendono assolutamente incerta l’identità del concorrente.

Bando tipo 1 Anac 2023: trasparenza e prevenzione di illegalità e corruzione

Nel Disciplinare si ravvisano una serie di clausole funzionali ad aumentare il livello di trasparenza delle procedure e a prevenire fenomeni di illegalità e corruzione negli appalti pubblici. Sono contemplati:

• i protocolli di legalità,
• le misure di incompatibilità per i dipendenti dopo la cessazione del rapporto di pubblico impiego,
• i controlli antimafia prima della stipula del contratto,
• l’istituto del rating di legalità,
• l’utilizzo delle white list;
• la tracciabilità dei flussi finanziari generati dal contratto.

Il Disciplinare richiede, inoltre, all’aggiudicatario di uniformarsi nello svolgimento delle attività oggetto del contratto ai principi e doveri indicati nel codice di comportamento e nel Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione e della trasparenza.

Sono evidenziati gli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari derivanti dall’esecuzione del contratto:

a) utilizzo di conti correnti bancari o postali dedicati alle commesse pubbliche, anche in via non esclusiva;
b) effettuazione dei movimenti finanziari relativi alle commesse pubbliche esclusivamente mediante lo strumento del bonifico bancario o postale ovvero attraverso l’utilizzo di altri strumenti di pagamento idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni;
c) indicazione negli strumenti di pagamento relativi ad ogni transazione del codice identificativo di gara (CIG) e, ove obbligatorio, del codice unico di progetto (Cup).

Durata del procedimento di gara

La durata del procedimento decorre dalla data di pubblicazione del Bando tipo 1 Anac 2023 e comprende, pertanto, il periodo assegnato agli operatori per presentare l’offerta. Di conseguenza le stazioni appaltanti, all’atto di individuare il termine di scadenza per la presentazione delle offerte, dovranno contemperare l’esigenza di assegnare un tempo congruo in relazione alla complessità dell’appalto, con la necessità di garantire la definizione della procedura nei termini imposti dalla norma. La durata da indicare non include il tempo richiesto per la verifica dell’anomalia dell’offerta. L’eventualità che si debba procedere con tale fase comporta una proroga massima di un mese, rispetto al termine inizialmente indicato.

Obiettivi ambientali

Le stazioni appaltanti devono contribuire al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione (Pan Gpp) attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi adottati con decreto ministeriale. I criteri ambientali minimi, in particolare i criteri premianti, vanno tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici

Le previsioni del bando tipo tengono conto dell’obbligo, per le stazioni appaltanti, di utilizzare le piattaforme di approvvigionamento digitale per svolgere le procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici. Il bando tipo detta una specifica disciplina in caso di malfunzionamento della piattaforma e individua la dotazione tecnica minima necessaria.

Dal 1° gennaio 2024 le comunicazioni e gli scambi di informazioni tra stazione appaltante e operatori economici andranno eseguiti tramite le piattaforme di approvvigionamento digitale e, per quanto non previsto dalle stesse, mediante utilizzo del domicilio digitale.

Oggetto dell’appalto

L’oggetto dell’appalto deve necessariamente essere specificato mediante l’indicazione del Common Procurement Vocabulary (Cpv) più prossimo al servizio/fornitura da affidare. La corretta indicazione del codice Cpv appare particolarmente rilevante anche in relazione alla necessità di individuare il Ccnl applicabile ai lavoratori impegnati nell’appalto.

Importo a base di gara

L’importo posto a base di gara per i servizi/forniture oggetto d’appalto deve essere calcolato per tutta la durata contrattuale, al netto dell’Iva. E’ necessario che le stazioni appaltanti calcolino il valore complessivo dell’appalto sommando all’importo a base di gara gli importi connessi all’eventuale previsione di servizi analoghi e/o di rinnovi.

Il Disciplinare richiama l’obbligo di tener conto dei prezzi di riferimento per servizi e forniture elaborati dall’Anac in taluni settori, per la programmazione dell’attività contrattuale della pubblica amministrazione. Tali prezzi costituiscono il valore massimo di aggiudicazione, anche per le procedure di gara aggiudicate con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e i contratti stipulati in violazione di essi sono nulli.

Divisione in lotti

Il Disciplinare impone la suddivisione in lotti funzionali, prestazionali o quantitativi per garantire la effettiva partecipazione delle micro, delle piccole e delle medie imprese, anche di prossimità, richiedendo la motivazione della mancata suddivisione in lotti. È stata espressamente prevista l’indicazione dei criteri di natura qualitativa o quantitativa concretamente seguiti nella suddivisione in lotti, avuto riguardo ai parametri indicati dalla norma.

Bando tipo 1 Anac 2023 e durata del contratto

Le stazioni appaltanti, oltre a stabilire la durata del contratto, indicano le opzioni ed i rinnovi che incidono sul medesimo. Il Disciplinare prevede diverse clausole a recepimento facoltativo, tra cui quella che contempla la facoltà di ricorrere alla cosiddetta “ripetizione di servizi analoghi”. La nozione di “servizi analoghi” non può essere assimilata a quella di “servizi identici”, pertanto deve ritenersi che un servizio possa considerarsi analogo a quello posto a gara se rientrante nel medesimo settore imprenditoriale o professionale cui afferisce l’appalto in contestazione.

Carattere facoltativo ha anche la clausola che prevede la possibilità di ricorrere alla cosiddetta “proroga tecnica”, che costituisce uno strumento di carattere eccezionale e temporaneo, poiché disattende i principi comunitari di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza. Rimane, in ogni caso precluso il rinnovo tacito del contratto.

Soggetti ammessi

Il riferimento è la nozione di operatore economico individuata dalla giurisprudenza europea e nazionale. Tra i soggetti indicati è prevista anche la figura dell’aggregazione di imprese di rete; in relazione ad essa sono disciplinate le modalità di partecipazione, che gli operatori economici aderenti al contratto di rete devono osservare, ai fini dell’ammissione alla gara.

In casi particolari, laddove sia possibile stimare la partecipazione di un numero ridotto di concorrenti in base all’esperienza pregressa o alle caratteristiche del mercato di riferimento, la stazione appaltante potrà valutare l’opportunità di vietare la partecipazione ai raggruppamenti sovrabbondanti, dandone adeguata motivazione nel disciplinare.

Requisiti speciali

Il Disciplinare contiene indicazioni in ordine ai requisiti speciali di partecipazione alla gara e alle modalità con cui gli stessi possono essere richiesti e comprovati. Con riferimento ai servizi analoghi si raccomanda la necessità di richiedere servizi proporzionati al valore dell’appalto e assimilabili alle prestazioni richieste sia nell’oggetto che nell’importo. Le indicazioni contenute nel Disciplinare rivestono natura meramente esemplificativa e pertanto resta ferma la discrezionalità delle Stazioni appaltanti nella declinazione del requisito anche in ragione dello specifico settore merceologico di riferimento.

Mezzi di prova

In relazione ai mezzi di prova, sono stati indicati i bilanci approvati alla data di scadenza del termine di presentazione dell’offerta, al fine di considerare il disallineamento temporale esistente tra l’anno di solare di riferimento e il termine fissato per l’approvazione del bilancio ad esso riferito.  E’ vietata la partecipazione alla stessa gara dell’impresa ausiliaria e dell’impresa ausiliata, pena l’esclusione di entrambe, nel solo caso di avvalimento premiale.

Avvalimento delle certificazioni di qualità nel Bando tipo 1 Anac 2023

Conformemente alla giurisprudenza amministrativa, il Disciplinare prevede simile avvalimento a condizione che la misura dell’impegno concreto assunto dall’ausiliaria si estenda a comprendere l’organizzazione che ha espresso la certificazione, con la conseguenza che l’impresa ausiliaria deve assumere l’obbligazione di mettere a disposizione dell’impresa ausiliata, in relazione all’esecuzione dell’appalto, l’intera organizzazione aziendale, comprensiva di tutti i fattori di produzione e di tutte le risorse, che, complessivamente considerata, giustifica l’attribuzione del requisito.

Requisiti del bando tipo

Circa i requisiti di capacità economico-finanziaria correlati all’esperienza, alla pratica e alla maturità professionale dell’operatore economico, occorre tenere presente che essi vanno intesi quale espressione della capacità tecnica e professionale del concorrente in quanto rappresentano di fatto la sua esperienza nel settore dell’appalto, all’infuori del fatturato globale che, invece, è espressione della solidità economico-finanziaria del concorrente.

Conseguentemente l’avvalimento di tali specifici requisiti va inquadrato nell’ambito del cosiddetto “avvalimento tecnico o operativo”, il che comporta la necessità da parte dell’ausiliaria di una concreta e adeguata messa a disposizione di risorse determinate affinché il suo impegno possa ritenersi effettivo.

La stazione appaltane deve effettuare verifiche sostanziali in corso di esecuzione al fine di accertare l’effettivo possesso dei requisiti e delle risorse oggetto di avvalimento in capo all’ausiliaria e l’effettivo impiego delle risorse nell’esecuzione dell’appalto.

Avvalimento di garanzia

L’avvalimento di garanzia può essere utilizzato per dimostrare che l’impresa concorrente presenti sufficiente “spessore” sotto il profilo economico, finanziario o tecnico. Per la comprova di tali requisiti occorre quindi guardare al passato dell’impresa ausiliaria, indagando sulla sua solidità finanziaria e sulla relativa capacità tecnica (requisiti di fatturato o di esperienza, ad esempio, aver svolto determinati servizi/forniture in passato e quindi avere un determinato posizionamento sul mercato).

Avvalimento operativo

L’avvalimento operativo, invece, può essere utilizzato per comprovare il possesso di determinate risorse richieste per l’esecuzione dell’appalto, per la cui dimostrazione occorre guardare al futuro, indagando sulla capacità del concorrente di dare attuazione al programma negoziale e quindi sul possesso di adeguate risorse umane e strumentali.

Subappalto

Nel Disciplinare è stato precisato che non può essere affidata in subappalto l’integrale esecuzione del contratto ed è stato evidenziato l’obbligo di riservare all’affidatario la prevalente esecuzione del contratto nel caso di servizi ad alta intensità di manodopera. Inoltre, è stata specificata la possibilità di riservare, previa motivazione nella decisione a contrarre, una o più prestazioni all’affidatario in ragione delle caratteristiche delle prestazioni oggetto dell’appalto, dell’esigenza di garantire una più intensa tutela delle condizioni di lavoro e della salute e sicurezza sul lavoro ovvero di prevenire il rischio di infiltrazioni mafiose.

Inoltre, è stata evidenziata l’esigenza si indicare le prestazioni che devono essere eseguite direttamente dall’affidatario e gli obiettivi che si intendono perseguire con tale scelta. È stata prevista, altresì, la clausola facoltativa che consente il divieto di subappalto a cascata con riferimento a determinate prestazioni, indicando le specifiche ragioni tra quelle previste dalla norma.

Clausole sociali

La stazione appaltante, per gli affidamenti di servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale e per quelli aventi ad oggetto forniture senza posa in opera, è tenuta ad inserire nel bando di gara specifiche clausole sociali con le quali sono richieste, come requisiti necessari dell’offerta, misure orientate a garantire le pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità o svantaggiate, la stabilità occupazionale del personale impiegato, nonché l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore.

Le clausole sociali vanno formulate nel rispetto dei principi dell’Unione europea e, in particolare, i principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità, tenuto conto della tipologia di intervento. Le stesse sono utilizzate, in particolare, per gli affidamenti relativi al settore dei beni culturali e del paesaggio.

Garanzia provvisoria

La clausola “Garanzia provvisoria”, riporta le modalità di presentazione delle garanzie a corredo delle offerte con particolare riguardo alla forma e al contenuto della cauzione provvisoria. la cauzione deve essere calcolata sull’importo complessivo della procedura. Dal 1° gennaio 2024, le garanzie fideiussorie devono essere emesse e firmate digitalmente da un soggetto in possesso dei poteri necessari per impegnare il garante e sono indicate le modalità che devono essere seguite per prestare la garanzia, distinguendo tra il caso in cui la stazione appaltante sia abilitata ad effettuare le verifiche di veridicità sulle garanzie fideiussorie gestite tramite ricorso a piattaforme operanti con tecnologie basate su registri distribuiti.

Modalità di presentazione dell’offerta e sottoscrizione dei documenti di gara

La domanda di partecipazione e tutta la documentazione relativa deve essere presentata esclusivamente attraverso il sistema telematico scelto dalla stazione appaltante. e la domanda e la documentazione devono essere sottoscritte con firma digitale o altra firma elettronica qualificata o firma elettronica avanzata. Non sono considerate valide le offerte presentate attraverso modalità diverse. La stazione appaltante deve indicare preventivamente i formati dei file accettati e la dimensione massima consentita per ciascun file.

Conferma dell’offerta

Il concorrente è tenuto a confermare la propria offerta in tempo utile per consentire la celere prosecuzione delle operazioni di gara, ciò anche in considerazione dei termini fissati per la conclusione della procedura. Il Disciplinare chiarisce che la conferma che intervenga oltre il termine fissato dall’amministrazione ma comunque in tempo utile, non può condurre all’esclusione del concorrente.

Offerta tecnica

Il Disciplinare prevede che l’offerta tecnica debba contenere a pena di esclusione, la relazione tecnica dei prodotti o dei servizi offerti, con l’indicazione e descrizione degli specifici elementi oggetto di valutazione, in coerenza con i criteri e sub criteri di valutazione tecnica previsti dalla stazione appaltante, fermo restando che tutti i prodotti/servizi proposti devono rispettare, sempre a pena di esclusione, le caratteristiche minime stabilite nel progetto posto a base di gara secondo i criteri di equivalenza.

Criteri tecnici

Per quanto riguarda i criteri tecnici, si possono attribuire “punteggi tabellari” e “punteggi discrezionali”. I punteggi tabellari presentano l’indubbio vantaggio di poter essere calcolati immediatamente, anche direttamente dalla piattaforma, accelerando sensibilmente i tempi di valutazione delle offerte.

I criteri discrezionali per la valutazione dell’offerta tecnica devono essere puntuali ed indicare gli elementi che verranno presi in considerazione per la valutazione, precisando i parametri in base ai quali un’offerta è ritenuta migliore di un’altra, in modo da instradare il percorso valutativo rimesso alla discrezionalità della commissione, così da renderlo ricostruibile ex post e come tale verificabile e sindacabile in ogni suo aspetto.

Verifica della congruità delle offerte

Il Disciplinare prevede che le stazioni appaltanti individuino nel bando di gara gli elementi specifici in base ai quali sottoporre a valutazione di anomalia una data offerta. Inoltre, è stata mantenuta la facoltà per le stazioni appaltanti, di sottoporre a verifica un’offerta che, in base anche ad elementi diversi rispetto a quelli predeterminati, ivi inclusi i costi della manodopera, appaia anormalmente bassa. Al fine di accelerare il sub-procedimento di verifica dell’anomalia, il Disciplinare riconosce ai concorrenti la facoltà di presentare i giustificativi dell’offerta economica insieme all’offerta stessa.