Lo stato dell’arte della digitalizzazione degli appalti pubblici

L’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti (d.lgs. n. 36/2023) ha introdotto rilevanti modifiche alla previgente disciplina e, tra le varie linee di riforma, la digitalizzazione degli appalti pubblici ricopre un ruolo centrale nella modernizzazione del sistema della contrattualistica pubblica.

Sommario Premessa Digitalizzazione e PNRR Le novità dal gennaio 2024 in tema digitalizzazione degli appalti pubblici La Banca Dati ANAC Digitalizzazione degli appalti pubblici: pubblicità degli atti di gara Il fascicolo virtuale degli operatori economici Utilizzo delle piattaforme di approvvigionamento digitale certificate La centralità del ruolo dell’ANAC per gli appalti pubblici Nuovo sistema di versamento del contributo per le stazioni appaltanti Fascicolo Virtuale 2.0: inclusa la verifica digitale dei debiti fiscali per gli appalti

Premessa

In via di prima approssimazione, la nuova disciplina della digitalizzazione delle procedure ad evidenza pubblica ha l’obiettivo di favorire l’utilizzo di strumenti digitali per l’intero ciclo di vita dell’appalto (programmazione, progettazione, pubblicazione, affidamento ed esecuzione) e trova applicazione per tutti i contratti di appalto o concessione, di qualunque importo, nei settori ordinari e in quelli speciali.

Tale disciplina sarà applicabile anche alle procedure di affidamento comprese nel PNRR.

La disciplina di riferimento è contenuta nella Parte II “Della digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti” (artt. 19-36) del Libro I “Dei principi, della digitalizzazione, della programmazione e della progettazione”.

Dal contratto stipulato in modalità elettronica (art. 18) alla piena digitalizzazione delle attività e i procedimenti amministrativi connessi ai contratti pubblici (art.19 e seguenti).

Si realizza un ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale (e-procurement) (art. 22) costituito dalle piattaforme e dai servizi digitali infrastrutturali abilitanti la gestione del ciclo di vita dei contratti pubblici (Banca dati nazionale dei contratti pubblici – art. 23) e dalle piattaforme di approvvigionamento digitale utilizzate dalle stazioni appaltanti (art. 25).

L’accesso agli atti contenuti nelle banche dati dovrà essere “automatico” nel rispetto delle disposizioni di cybersicurezza e di protezione dei dati personali. Le banche dati e le piattaforme dovranno essere tra loro interoperabili.

La Banca dati nazionale dei contratti pubblici (art. 23) tenuta presso l’ANAC conterrà un fascicolo virtuale di ogni operatore economico che consentirà la semplificazione e la accelerazione della verifica dell’assenza delle cause di esclusione.

La Banca dati nazionale dei contratti pubblici servirà anche a garantire a tutti i cittadini la possibilità di richiedere la documentazione di gara, attraverso l’istituto dell’accesso civico generalizzato (art. 27-28-35).

Al via anche l’utilizzo di procedure di gara automatizzate tramite l’intelligenza artificiale e le tecnologie di registri distribuiti (art. 30). Per gli acquisti di uso corrente le stazioni appaltanti potranno avvalersi del sistema dinamico di acquisizione (art. 32). Disciplinato anche lo svolgimento di aste elettroniche (art. 33).

Digitalizzazione e PNRR

La rilevanza della digitalizzazione degli appalti pubblici e della pubblica amministrazione in generale si apprezza anche alla luce degli obiettivi del PNRR.

Tra questi, ad esempio, si dovranno “…definire le modalità per digitalizzare le procedure per tutti gli appalti pubblici e concessioni e definire i requisiti di interoperabilità e interconnettività” (M1C1-70).

Il PNRR, inoltre, delinea l’obiettivo di realizzare un Sistema Nazionale di e-Procurement, entro il 31 dicembre 2023, volto a raccogliere le spinte di efficienza che giungono dallo sviluppo tecnologico e che rinnovino i rapporti tra amministrazioni pubbliche e operatori.

Soprattutto, il sistema di e-procurement, in stretta aderenza alle direttive europee, deve concorrere a realizzare “la digitalizzazione completa delle procedure di acquisto fino all’esecuzione del contratto (Smart Procurement), (che) deve essere interoperabile con i sistemi gestionali delle pubbliche amministrazioni e prevedere l’abilitazione digitale degli OE, sessioni d’asta digitali, machine learning per l’osservazione e l’analisi delle tendenze, CRM evoluto con funzioni di chatbot, digital engagement e status chain” (M1C1-75).

La strada della digitalizzazione dei contratti pubblici individuata dal PNRR conduce:

• alla disponibilità, da parte di ogni stazione appaltante, di una e-platform come requisito di base per partecipare alla valutazione nazionale della procurement capacity
• alla semplificazione e alla digitalizzazione delle procedure delle centrali di committenza
• alla definizione delle modalità per digitalizzare le procedure per tutti gli appalti pubblici e concessioni e dei requisiti di interoperabilità e interconnettività (M1C1 -70).

Va, infine, considerato che la digitalizzazione costituisce anche una efficace misura di prevenzione della corruzione in quanto consente trasparenza, tracciabilità, partecipazione, controllo di tutte le attività, così da assicurare il rispetto della legalità in un settore, quello degli appalti pubblici, fortemente esposto a condotte corruttive.

Proprio in aderenza agli obiettivi del PNRR, qui brevemente richiamati, la stessa legge delega (l. n. 78/2022) ha indicato i principi che sono stati seguiti in tema di digitalizzazione:

• «gli obiettivi di riduzione e di certezza dei tempi relativi alle procedure di gara, alla stipula dei contratti e all’esecuzione degli appalti, dovranno essere raggiunti anche utilizzando la digitalizzazione e l’informatizzazione delle procedure, la piena attuazione della Banca dati nazionale dei contratti pubblici e del fascicolo virtuale dell’operatore economico» (lett. m);
• «le stazioni appaltanti potranno ricorrere anche ad automatismi nella valutazione delle offerte» (lett. t).

Le novità dal gennaio 2024 in tema digitalizzazione degli appalti pubblici

Da gennaio 2024 prende avvio la digitalizzazione dell’intero ciclo degli appalti e dei contratti pubblici, come previsto dalle disposizioni del nuovo codice dei contratti pubblici. L’art. 225, d.lgs. n. 36/2023, espressamente prevede che, per quanto di nostro interesse, acquistano efficacia a decorrere dal 1° gennaio 2024 le disposizioni di cui agli articoli 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 31, 35.

Fatta questa necessaria premessa, pare di interesse ora soffermarsi sulle principali novità inerenti alla digitalizzazione dell’intero ciclo degli appalti e dei contratti pubblici prevista dal nuovo Codice.

La Banca Dati ANAC

Al centro del nuovo sistema di appalti digitali si trova la “Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici” gestita da ANAC che interagisce da una parte con le piattaforme certificate utilizzate dalle stazioni appaltanti, e dall’altra con le banche dati statali che detengono le informazioni necessarie alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti per gestire le varie fasi del ciclo di vita dei contratti pubblici.

Pertanto, da gennaio 2024 le fasi di programmazione, progettazione, pubblicazione, affidamento ed esecuzione di appalti e concessioni verranno gestite dalle stazioni appaltanti mediante piattaforme di approvvigionamento digitale certificate, di cui ogni ente pubblico deve avvalersi.

Tali piattaforme devono essere utilizzate per:

• la redazione o acquisizione degli atti relativi alle varie procedure di gara
• la trasmissione dei dati e documenti alla Banca Dati Anac
• l’accesso alla documentazione di gara
• la presentazione del Documento di gara unico europeo
• la presentazione delle offerte
• l’apertura, gestione e conservazione del fascicolo di gara
• il controllo tecnico, contabile e amministrativo dei contratti in fase di esecuzione e la gestione delle garanzie.

Digitalizzazione degli appalti pubblici: pubblicità degli atti di gara

Sempre legata alla “Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici” gestita da ANAC si registra un’ulteriore novità riguardante la fase del ciclo di vita dei contratti pubblici afferente alla pubblicazione degli atti: sarà l’ANAC, tramite la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici garantire la pubblicità degli atti di gara mediante la trasmissione delle informazioni all’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione Europea. Gli effetti giuridici degli atti pubblicati decorreranno dalla data di pubblicazione nella Banca dati nazionale dei contratti pubblici.

La documentazione di gara sarà resa costantemente disponibile attraverso le piattaforme digitali e i siti istituzionali delle stazioni appaltanti. Rimarrà poi costantemente accessibile attraverso il collegamento con la Banca dati nazionale dei contratti pubblici.

Il fascicolo virtuale degli operatori economici

Altra novità legata alla digitalizzazione degli appalti pubblici è la piena operatività del Fascicolo virtuale dell’operatore economico predisposto da Anac.

Ciò introduce importanti applicazioni a vantaggio non solo delle amministrazioni, ma anche degli operatori economici che partecipano alle gare.

Grazie alla interoperabilità di tutte le componenti del sistema si potrà avere pieno accesso alle informazioni riguardanti un operatore economico per la verifica del possesso dei requisiti per la partecipazione agli appalti pubblici e l’assenza di cause di esclusione (casellario giudiziale, certificati antimafia, regolarità fiscale e contributiva, eccetera).

I dati e i documenti contenuti nel fascicolo, che l’operatore economico può inserire attraverso apposite funzionalità, verranno aggiornati automaticamente dagli enti certificatori (Ministero della Giustizia, Ministero dell’Interno, Inps, Inail, Agenzia delle Entrate etc,) attraverso l’interoperabilità, potranno essere consultati dalle stazioni appaltanti e riutilizzati in tutte le procedure di affidamento a cui uno stesso operatore economico partecipa.

Così si semplificano gli adempimenti necessari e si garantisce l’applicazione del principio dell’once only, ossia dell’unicità dell’invio di dati da parte degli operatori economici.

Utilizzo delle piattaforme di approvvigionamento digitale certificate

Le disposizioni di cui agli articoli 25 e 26 d.lgs. n. 36/2023, prevedono, per tutti gli affidamenti, sopra e sotto soglia, a partire dal gennaio 2024, l’utilizzo delle piattaforme di approvvigionamento digitale che hanno compiuto il processo di certificazione delineato dalle Regole tecniche di AGID (provvedimento AGID n. 137/2023).

Su tali piattaforme certificate le stazioni appaltanti svolgeranno una o più attività inerenti alle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici (programmazione, progettazione, pubblicazione, affidamento ed esecuzione). In questo modo si assicura la piena digitalizzazione dell’intero ciclo di vita dei contratti pubblici.

Ai sensi dell’articolo 25, comma 3, le amministrazioni che non abbiano nella propria disponibilità l’utilizzo di piattaforme digitali, potranno avvalersi, previo accordo tra amministrazioni, delle piattaforme certificate messe a disposizione da altre stazioni appaltanti o enti concedenti, da centrali di committenza o da soggetti aggregatori, da Regioni o Province Autonome.

Queste ultime a loro volta possono ricorrere a un gestore del sistema che garantisca il funzionamento e la sicurezza della piattaforma. Dette piattaforme devono essere iscritte nell’Elenco gestito da ANAC, previsto dall’articolo 26, comma 3, che raccoglie sia i soggetti titolari di piattaforme, pubblici e privati, sia i gestori delle stesse.

Piattaforme e servizi digitali infrastrutturali abilitanti la gestione del ciclo di vita dei contratti pubblici (come la Banca dati nazionale dei contratti pubblici) costituiscono l’ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale (e-procurement).

Con l’ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale si vuole garantire, in particolare:

1. la redazione o l’acquisizione degli atti in formato nativo digitale;
2. la pubblicazione e la trasmissione dei dati e documenti alla Banca dati nazionale dei contratti pubblici;
3. l’accesso elettronico alla documentazione di gara;
4. la presentazione del documento di gara unico europeo in formato digitale e l’interoperabilità con il fascicolo virtuale dell’operatore economico;
5. la presentazione delle offerte;
6. l’apertura, la gestione e la conservazione del fascicolo di gara in modalità digitale;
7. il controllo tecnico, contabile e amministrativo dei contratti anche in fase di esecuzione e la gestione delle garanzie.

La centralità del ruolo dell’ANAC per gli appalti pubblici

Come brevemente osservato, la digitalizzazione degli appalti pubblici ha confermato il ruolo di primaria importanza dell’ANAC nel panorama nazionale.

Ad esempio, con la delibera n. 582 del 13 dicembre 2023, l’ANAC ha adottato un comunicato, d’intesa del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, relativo all’avvio del processo di digitalizzazione degli appalti pubblici nel quale sono individuate le attività necessarie per operare in modalità digitale.

Vengono inoltre chiariti gli aspetti applicativi relativi al passaggio ai nuovi sistemi, in linea con le norme nuovo codice. In particolare, la Delibera fornisce indicazioni alle stazioni appaltanti e agli operatori economici in merito a:

• utilizzo delle piattaforme di approvvigionamento digitale certificate;
• programmazione – trasmissione dati;
• acquisizione del CIG;
• utilizzo dell’interfaccia web della piattaforma contratti pubblici;
• verifica dei requisiti degli operatori economici;
• trasmissione dei dati relativi all’aggiudicazione e alla fase di esecuzione;
• pubblicazione dati ai fini di trasparenza;

In questo contesto, il Presidente di Anac, Giuseppe Busia, in alcune sue dichiarazioni, ha evidenziato la centralità dei dati nella gestione dei processi decisionali pubblici nella misura in cui “…permettono di rendere le decisioni della pubblica amministrazione più trasparenti ed intellegibili, garantendo un maggior grado di ‘accountability’.”

Ma, soprattutto, che “La digitalizzazione end-to-end del processo di acquisto – mediante la realizzazione di un ecosistema integrato, costituito da piattaforme e servizi digitali infrastrutturali (Banca Dati e servizi per l’interoperabilità messi a disposizione da Anac), dalle piattaforme di e-procurement “certificate” utilizzate dalle stazioni appaltanti e piattaforme di interoperabilità, scambio e riuso di informazioni – permetterà a tutte le amministrazioni pubbliche una gestione trasparente, efficiente, moderna dei propri acquisti, con ricadute indotte anche sulla qualità dei servizi offerti ai cittadini”.

Nuovo sistema di versamento del contributo per le stazioni appaltanti

Dal 17 settembre 2024, sarà operativo un nuovo sistema di versamento del contributo dovuto dalle stazioni appaltanti (SA) tramite la piattaforma pagoPA.

Questo sistema riguarderà le procedure di appalto registrate sulla Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP) dall’1 gennaio 2024, utilizzando le Piattaforme di Approvvigionamento Digitale (PAD) certificate o l’interfaccia web ANAC della Piattaforma dei Contratti Pubblici (PCP).

L’Autorità genererà, tramite il servizio Gestione Contributi Gara (GCG), un raggruppamento per ogni amministrazione o centro di costo, che includerà le gare soggette a contribuzione e pubblicate nel mese di riferimento.

A ogni raggruppamento corrisponderà un avviso di pagamento pagoPA, accessibile dal Portale dei pagamenti ANAC. Inizialmente saranno disponibili solo gli avvisi per gennaio 2024, con un avvio graduale nei mesi successivi.

Fascicolo Virtuale 2.0: inclusa la verifica digitale dei debiti fiscali per gli appalti

L’Autorità Nazionale Anticorruzione (Anac) ha annunciato un’importante novità riguardante il Fascicolo virtuale dell’operatore economico 2.0, strumento creato per semplificare le procedure di partecipazione agli appalti pubblici.

Grazie alla collaborazione con l’Agenzia delle Entrate, è ora possibile includere e verificare digitalmente anche i debiti fiscali non definitivamente accertati (i cosiddetti “carichi fiscali pendenti”) all’interno del fascicolo.

Questa innovazione mira a rendere più trasparente ed efficiente la gestione delle gare d’appalto, permettendo alle stazioni appaltanti di accedere direttamente alle informazioni fiscali dell’operatore economico, velocizzando così le verifiche necessarie ai fini della qualificazione.