Varianti e migliorie, qual è la differenza? Lo spiega il Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 4754 del 21 giugno 2021, chiarisce le differenze tra varianti e migliorie nelle offerte per le gare pubbliche. Le varianti, lo ricordiamo, non sono ammesse, mentre le migliorie sì.

Varianti e migliorie, il caso in esame

Il caso riguarda il ricorso riproposto in appello da uno studio professionale che aveva partecipato, quale mandatario di un raggruppamento temporaneo di professionisti, alla procedura per l’affidamento del “servizio di progettazione con coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, direzione dei lavori e coordinamento della sicurezza in fase esecutiva per i lavori di demolizione e ricostruzione dei corpi dell’edificio scolastico”, indetta da una Provincia, classificandosi al secondo posto. Lo Studio aveva impugnato il provvedimento di aggiudicazione innanzi al Tar per la Calabria, che ha ritenuto infondate tutte le censure . Osservando in particolare, con riferimento alla variante proposta nell’offerta aggiudicataria (variante consistente nel realizzare la struttura dell’edificio in legno X-LAM, invece che con travi e pilastri in calcestruzzo), che la previsione del bando consentiva al concorrente di proporre le varianti ritenute “possibili rispetto al progetto definitivo approvato” pur “nel rispetto delle scelte già effettuate in sede di progettazione definitiva”; e ammetteva anche “le eventuali proposte progettuali (tecniche ed architettoniche) migliorative […] nel rispetto delle scelte già effettuate in sede di progettazione definitiva. Particolare attenzione sarebbe stata posta sulla capacità di migliorare il progetto sotto l’aspetto del pregio architettonico, della scelta e combinazione dei materiali di finitura e della cura e studio di alcuni dettagli tecnologici”.

La variante proposta

Nell’appello, tra gli altri motivi, lo Studio sosteneva che l’offerta del raggruppamento aggiudicatario prevedeva una variante essenziale alla soluzione progettuale contemplata nel progetto definitivo posto a base di gara, e non una proposta migliorativa, come ritenuto dal primo giudice, giacché incideva su aspetti strutturali dell’opera. Per un verso, il progetto definitivo aveva previsto la realizzazione dell’edificio con una struttura “a telai ortogonali in calcestruzzo armato”; per altro verso, la legge di gara ha sancito la non ammissibilità di varianti progettuali. Pertanto, proponendo una struttura integralmente in legno, il raggruppamento aggiudicatario ha introdotto una tipologia strutturale radicalmente diversa rispetto a quella del progetto definitivo e la sua offerta doveva essere esclusa.

Soluzioni migliorative e modifiche del progetto

Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondato tale motivo, confermando l’indirizzo della propria giurisprudenza in tema di distinzione tra varianti (non consentite) e migliorie (ammesse), rispetto ai progetti posti a base di gara, citando la propria pronuncia n. 2873 del 3 maggio 2019: “in sede di gara d’appalto e allorquando il sistema di selezione delle offerte sia basato sul criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, le soluzioni migliorative si differenziano dalle varianti perché le prime possono liberamente esplicarsi in tutti gli aspetti tecnici lasciati aperti a diverse soluzioni sulla base del progetto posto a base di gara ed oggetto di valutazione delle offerte dal punto di vista tecnico, rimanendo comunque preclusa la modificabilità delle caratteristiche progettuali già stabilite dall’Amministrazione, mentre le seconde si sostanziano in modifiche del progetto dal punto di vista tipologico, strutturale e funzionale, per la cui ammissibilità è necessaria una previa manifestazione di volontà della stazione appaltante, mediante preventiva autorizzazione contenuta nel bando di gara e l’individuazione dei relativi requisiti minimi che segnano i limiti entro i quali l’opera proposta dal concorrente costituisce un aliud rispetto a quella prefigurata dalla Pubblica Amministrazione, pur tuttavia consentito.” La sentenza offre una serie di riferimenti giurisprudenziali:

• per una disamina tra varianti migliorative e varianti non conformi al progetto posto a base di gara: sez V, n. 6121 del 26 ottobre 2018;
• sulla non fattibilità tecnica della soluzione progettuale dell’offerente a causa della previsioni di varianti non consentite: sez. V, n. 1749 del 18 marzo 2019.

Le proposte migliorative

Le proposte migliorative consistono in soluzioni tecniche che, senza incidere sulla struttura, sulla funzione e sulla tipologia del progetto a base di gara, investono singole lavorazioni o singoli aspetti tecnici dell’opera, lasciati aperti a diverse soluzioni, configurandosi come integrazioni, precisazioni e migliorie che rendono il progetto meglio corrispondente alle esigenze della stazione appaltante, senza tuttavia alterare i caratteri essenziali delle prestazioni richieste. La valutazione delle offerte tecniche come pure delle ragioni che giustificano la soluzione migliorativa proposta quanto alla sua efficienza e alla rispondenza alle esigenze della stazione appaltante costituisce espressione di un’ampia discrezionalità tecnica, con conseguente insindacabilità nel merito delle valutazioni e dei punteggi attribuiti dalla commissione, ove non inficiate da macroscopici errori di fatto, da illogicità o da irragionevolezza manifesta.

Proposte migliorative previste dal disciplinare di gara

Nel caso in esame, il bando di gara ha escluso l’ammissibilità di varianti. Il disciplinare di gara ha previsto, invece, nei “Criteri di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa la valutazione di eventuali proposte progettuali migliorative “che il concorrente, in relazione alle esigenze della committenza e a quelle dell’utenza finale, ritiene possibili rispetto al progetto definitivo approvato, nel rispetto delle scelte già effettuate in sede di progettazione definitiva. Particolare attenzione verrà posta sulla capacità di migliorare il progetto sotto l’aspetto del pregio architettonico, della scelta e combinazione dei materiali di finitura e della cura e studio di alcuni dettagli tecnologici”. Pertanto, il criterio di valutazione accoglie una descrizione molto ampia delle soluzioni migliorative ammissibili. Lasciando quindi un ampio margine di valutazione tecnica riservata alla commissione giudicatrice sia in punto di “soluzioni e i materiali utilizzati nella composizione architettonica”, sia per la possibilità di variare i materiali proposti nel definitivo e comunque di proporre tutte quelle soluzioni progettuali “che il concorrente ritiene possibili rispetto al progetto definitivo approvato”. La modifica dei materiali con cui costruire l’edificio (legno X-LAM, invece che travi e pilastri in calcestruzzo) non incide sulla struttura architettonica, né sulla funzione dell’edificio progettato. Quindi, la soluzione proposta dall’aggiudicatario, positivamente valutata dalla commissione giudicatrice, non è qualificabile come inammissibile variante al progetto definitivo. Consiglio di Stato, sentenza n. 4754 del 21 giugno 2021