Ponte Morandi, non basta la procedura di somma urgenza

Il Consiglio dei Ministri ha approvato il Decreto emergenze, un  decreto legge che, tra le altre, detta disposizioni urgenti per la città di Genova e per la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti. Le disposizioni urgenti sono volte a velocizzare le operazioni di demolizione e ricostruzione del ponte Morandi, al sostegno dei soggetti danneggiati per il crollo, alla ripresa delle attività produttive e di impresa, nonché dirette a intraprendere ogni iniziativa necessaria al ripristino della funzionalità dei servizi pubblici e delle infrastrutture. Ma quale procedura sarà utilizzata per ricostruire il Ponte Morandi o un altro che sia in grado di assicurare i collegamenti del capoluogo ligure con il resto del nord Italia? Potrà essere utilizzata la procedura di somma urgenza prevista nel nuovo codice degli Appalti? La risposta è no, visto che il limite di 200 mila euro per lavori di immediata esecuzione necessari per rimuovere lo stato di urgenza, è palesemente troppo basso rispetto alle necessità post crollo del Morandi. Proviamo comunque ad analizzare il contesto e a prefigurare uno scenario.

La ricostruzione del Ponte Morandi

Per quanto riguarda il processo di demolizione e ricostruzione del Ponte Morandi, viene istituita la figura del Commissario straordinario per consentire di procedere alla celere ricostruzione delle infrastrutture danneggiate, nonché per attuare ogni misura idonea a superare le conseguenze degli eventi dannosi. Il decreto legge non contiene indicazioni su chi sarà il commissario per la ricostruzione e chi costruirà il nuovo ponte. Dalle dichiarazioni del Presidente del Consiglio dei Ministri Conte, si evince che il commissario straordinario sarà indicato con un decreto del Presidente del Consiglio ed avrà ampi poteri di procedere e di disporre. Il decreto è stato approvato ‘salvo intese’, quindi nei prossimi giorni potrebbe esserne pubblicata una versione aggiornata. Nessuna indicazione nemmeno sul ruolo di Autostrade per l’Italia nei lavori di ricostruzione e sul metodo con cui saranno affidati i lavori, se con affidamento diretto alla società pubblica Fincantieri, come preannunciato, oppure tramite una gara. Le intenzioni del governo, stando alle dichiarazioni espresse da vari esponenti negli scorsi giorni, sarebbe quella di affidare i lavori a Fincantieri facendoli finanziare da Autostrade. Il problema è che  la società dei Benetton è ancora in possesso della concessione sul tratto dove sorgeva il ponte Morandi; una decisione unilaterale del governo potrebbe innescare un contenzioso con azioni di ricorso da parte del concessionario.

Cosa succederà ad Autostrade per l’Italia

Di una revoca della concessione ad Autostrade, più volte indicata come necessaria ed imminente, non c’è traccia nel Decreto emergenze e comunque tale procedura sarebbe un’incognita giuridica e amministrativa dai tempi lunghissimi e incerti. Per evitarla, il governo dovrebbe togliere la concessione alla società Autostrade tramite un decreto legge, indennizzando i proprietari della società a suon di miliardi. Questo però impedirebbe di chiedere ad Autostrade il finanziamento della ricostruzione del ponte. L’alternativa sarebbe una formale contestazione ad Autostrade di aver violato gli obblighi imposti dalla concessione, ma bisognerebbe aspettare l’esito delle indagini in corso e degli eventuali processi che ne nasceranno, senza garanzia del risultato. Autostrade, infatti, assicura di aver rispettato tutti gli obblighi in materia di sicurezza previsti dalla convenzione. L’amministratore delegato Castellucci ha detto che “Tutte le relazioni di cui sono a conoscenza erano relazioni che davano uno stato di salute buono del ponte“. Castellucci ha anche detto che la sua società si occuperà di demolire e costruire un nuovo ponte in otto mesi, per un costo totale intorno ai 500 milioni di euro. A smentire, almeno in parte, le dichiarazioni di Castellucci sull’assenza di segnali preoccupanti, c’è una relazione consegnata il 12 novembre 2017 da due docenti del Politecnico di Milano, Carmelo Gentile e Antonello Ruoccolo, incaricati proprio da Autostrade per l’Italia per una consulenza periodica sullo stato del Ponte Morandi. In tale relazione si parla di “evidente” disparità di tenuta tra gli stralli, che secondo diversi esperti potrebbero essere stati la causa del crollo. “In particolare gli stralli, ovvero i tiranti, del sistema numero 9 [parte del blocco del ponte crollato, NdR] si presentano con una deformata modale non conforme alle attese e certamente meritevole di approfondimenti teorico-sperimentali”. Le cause dell’anomalia vengono individuate in una sollecitazione generata da possibili fenomeni di corrosione, oppure da difetti di iniezione del cemento armato. D’altra parte, non risultano raccomandazioni o atti sulla necessità di chiudere il ponte crollato o comunque impedire o minimizzare eventuali situazioni di pericolo, ad es. limitando quantitativamente e qualitativamente il traffico. Nella seduta del 23 ottobre 2017 in Consiglio regionale, l’assessore alla Protezione civile Giacomo Giampedrone, rispondendo a una interrogazione a risposta immediata circa la preoccupazione degli abitanti delle case sotto il ponte Morandi, dichiarava: “Al momento il viadotto non presenta alcun problema di carattere strutturale“, sulla base di rassicurazioni ricevute da Stefano Marigliani, direttore del primo tronco delle Autostrade, secondo il quale “Va tutto bene, i lavori attualmente in corso sono opere manutentive, e sono in progetto due interventi di carattere strutturale che consisteranno nell’installazione di stralli e impalcati per il rafforzamento della infrastruttura“. Gli interventi strutturali si erano poi concretizzati in un bando di gara ristretto per 20 milioni di euro, per costruzione dei tiranti esterni sui piloni che ne erano sprovvisti con inizio lavori per ottobre 2018. Dunque, il ruolo di Autostrade nella ricostruzione dipenderà dall’accertamento delle sue responsabilità in relazione al crollo del cavalcavia sul Polcevera: inadempienza nella manutenzione di un’opera a rischio o solo fatale ritardo di interventi già previsti e sufficienti a mantenere l’opera in condizioni sicure? La questione riguarda anche gli enti pubblici che hanno compiti istituzionali di vigilanza e controllo, a cominciare dal Ministero delle Infrastrutture e Trasporti.

La procedura di somma urgenza (art. 163 Codice Appalti)

L’art. 163 del DLgs n. 50/2016, come modificato dal DLgs n. 56/2017, che regola le procedure da adottare in caso di somma urgenza e di protezione civile, può essere un riferimento per la gestione della ricostruzione del Ponte Morandi, cioè l’affidamento diretto operato dal Rup? La previsione dell’art. 163 riguarda contesti emergenziali circoscritti, legati ad eventi naturali ritenuti imminenti e che costituiscono un pericolo per la pubblica e privata incolumità e richiedono l’adozione di misure indilazionabili, e nei limiti dello stretto necessario imposto da tali misure. Si tratta di:

• eventi naturali o connessi con l’attività dell’uomo che possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria;
• eventi naturali o connessi con l’attività dell’uomo che per  loro natura ed estensione comportano l’intervento coordinato di più enti o amministrazioni competenti in via ordinaria;
• calamità naturali o connesse con l’attività dell’uomo che,  in ragione della loro intensità ed estensione, debbono, con immediatezza d’intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare  durante limitati e predefiniti periodi di tempo.

In tali circostanze ed entro i medesimi limiti temporali le amministrazioni aggiudicatrici possono procedere all’affidamento di appalti pubblici di lavori, servizi e forniture con le procedure previste dall’art. 163 del Codice Appalti. La circostanza di somma urgenza, in tali casi, è ritenuta persistente finché non risultino eliminate le situazioni dannose o pericolose per la pubblica o privata incolumità derivanti dall’evento, e comunque per un termine non superiore a quindici giorni dall’insorgere dell’evento, ovvero entro il termine stabilito dalla eventuale declaratoria dello stato di emergenza. Per applicare questo approccio alla ricostruzione del Ponte Morandi occorrerebbe una dichiarazione di stato di emergenza, che indichi gli eventi naturali ritenuti imminenti e pregiudizievoli (ad es. l’esondazione del Polcevera) e determini il termine entro il quale permane la circostanza di somma urgenza che giustifica la procedura speciale. Rientrano invece in questo scenario gli interventi e gli atti di competenza del Commissario straordinario per l’emergenza, funzione che, come noto, è rivestita dal Presidente della Giunta Regionale della Liguria, il governatore Giovanni Toti, e che continuerà a svolgere i suoi compiti relativamente al contesto urbanistico interessato dall’evento catastrofico (messa in sicurezza da rischi idrogeologici, ripristino della viabilità, interventi sulle strutture e sulle abitazioni ecc.).

Perché non è possibile utilizzare la procedura d’urgenza

L’applicazione dell’art. 163 al caso di Genova è impedita soprattutto dal limite di 200.000 euro dei lavori di immediata esecuzione necessari per rimuovere lo stato di urgenza. Tuttavia, nello stesso comma 1, lo specifico valore del limite economico è affiancato e superato dalla generica misura di “quanto indispensabile per rimuovere lo stato di pregiudizio alla pubblica e privata incolumità“, e il comma 8 ammette che, in via eccezionale, nella misura strettamente necessaria, l’affidamento diretto può essere autorizzato anche al di sopra dei limiti di cui al comma 1, per un arco temporale limitato, comunque non superiore a trenta giorni e solo per singole specifiche fattispecie indilazionabili e nei limiti massimi di importo. Il comma 8 però prosegue affermando chiaramente che “l’affidamento diretto per i motivi di somma urgenza non è comunque ammesso per appalti di valore pari o superiore alla soglia europea”.  Può essere il caso della demolizione-ricostruzione del Ponte Morandi che, secondo le stime di Autostrade, costerà circa 500 milioni di euro?