Basta il requisito della vicinitas per l’impugnazione dei titoli edilizi?

Impugnazione titoli edilizi, chi può farlo e a quali condizioni? Rimessione alla Plenaria L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, su richiesta del Consiglio di Giustizia della Regione Siciliana, si è pronunciata con la sentenza n. 22 del 9 dicembre 2021 sulla “vicinitas”, cioè il criterio di vicinanza e prossimità che legittima ad agire nella tutela dei propri interessi in tema di edifici confinanti, violazione delle distanze, abusi edilizi commessi dai vicini.

Il caso: distanze tra due villette e impugnazione titoli edilizi

Il caso trattato riguarda il ricorso in appello per l’annullamento di una concessione edilizia rilasciata per la realizzazione di una villetta tra due villette preesistenti in un complesso residenziale. Il proprietario di una delle due costruzioni aveva proposto ricorso, lamentando il mancato rispetto delle distanze, sia nei confronti delle villette vicine sia rispetto al confine con le altre proprietà. Il Tar Sicilia aveva respinto il ricorso, non riscontrando alcun pregiudizio alla parte ricorrente causato dalla violazione delle distanze tra le proprietà, anche alla luce di un accordo negoziale in forza del quale i vicini avevano rinunciato al rispetto della distanza tra gli immobili. In sede di appello al Consiglio di giustizia, la verifica aveva accertato che sebbene fosse rispettata la distanza minima di cinque metri dal confine, non era invece rispettata la distanza minima di dieci metri tra i fronti dei due fabbricati, entrambi provvisti di finestra, in violazione dell’art. 9 del dm n. 1444/1968 che tale distanza prescrive in termini inderogabili ed assoluti. Ciò comporterebbe l’annullamento della concessione, se sussistesse l’interesse delle parti appellanti a far valere una violazione riguardante la distanza tra la costruzione del proprio vicino e (anziché la propria) quella di un altro proprietario non direttamente confinante.

Vicinitas e impugnazione titoli edilizi

In sostanza, si poneva la questione: per impugnare i titoli edilizi altrui, il requisito della vicinitas, inteso quale stabile collegamento tra il ricorrente e l’area dove si trova il bene oggetto del titolo in contestazione, è sufficiente a fondare insieme la legittimazione ad agire e l’interesse al ricorso, quali condizioni dell’azione di annullamento?

I quesiti all’Adunanza Plenaria

Il giudice ha quindi rivolto all’Adunanza Plenaria i seguenti quesiti:

•  se la vicinitas, sulla base dell’orientamento maggioritario sopra illustrato, è di per sé idonea non solo a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi, ma a evidenziare il profilo dell’interesse all’impugnazione;
• se, viceversa, la vicinitas è idonea a dimostrare la sola condizione della legittimazione a ricorrere, e per l’effetto è necessario che il ricorrente dimostri lo specifico pregiudizio che l’iniziativa edilizia (posta in essere in violazione delle regole di settore) gli provoca;
• in questo secondo caso (ai fini di un completo discernimento della questione), se tale dimostrazione deve essere sempre resa o solo nell’evenienza che la vicinitas non renda evidente lo specifico vulnus patito dal ricorrente;
• nel caso in cui l’Adunanza plenaria aderisca all’impostazione di cui ai punti b) o c) come si debba apprezzare l’interesse ad agire nelle cause in cui si lamenta una violazione delle distanze (fra costruzioni) imposte dalla legge urbanistica:
  • se il solo interesse deducibile sia la lesione della distanza tra l’immobile del ricorrente e quello confinante, o anche la lesione della distanza tra l’immobile confinante e una terza costruzione, non confinate con quella del ricorrente, o, in termini più generali, se rilevino anche le distanze fra due immobili di cui nessuno confinante ma comunque nel raggio visivo del ricorrente legittimato ad agire sulla base del requisito della vicinitas;
  • se, a tal fine, rilevi la conseguenza evincibile di detta violazione, in termini di demolizione dell’intera opera del vicino, indipendentemente dal luogo interessato dalla violazione dedotta.

Impugnazione titoli edilizi: legittimazione e interesse ad agire

Sul piano processuale, spiega la sentenza dell’Adunanza Plenaria, la legittimazione non è disgiunta dall’interesse, e sono entrambe condizionate dalla situazione concreta. La legittimazione a ricorrere è messa in relazione con il principio di sussidiarietà in senso orizzontale di cui all’art. 118, comma 4, Cost., e trova il fondamento per nuovi “diritti civici” sui quali costruire una cittadinanza attiva che nella tutela dinanzi al giudice amministrativo troverebbe una delle sue possibili forme di espressione e manifestazione. L’autonomia della nozione dell’interesse al ricorso, rispetto a quella della legittimazione trova il suo fondamento nell’art. 100 c.p.c., ed è caratterizzata dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente – da verificare sulla base degli atti processuali – e dall’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato. L’interesse al ricorso dipende quindi dall’utilità ricavabile dalla tutela di annullamento e dall’effetto ripristinatorio, al fine di sanare il pregiudizio sofferto, consistente nel possibile deprezzamento dell’immobile, confinante o comunque contiguo, ovvero nella compromissione dei beni della salute e dell’ambiente in danno di coloro che sono in durevole rapporto con la zona interessata. Nel caso in esame, la lesione è in termini di stretto collegamento tra la proprietà della parte ricorrente e l’area oggetto dell’intervento edilizio: si tratta di immobili direttamente e immediatamente confinanti, sebbene la violazione, ossia il mancato rispetto delle distanze, non è rilevato nei confronti dell’edificio di parte ricorrente, ma di quello di chi a sua volta confina dall’altro lato con quello confinante. La nuova costruzione si è incastonata tra quella di parte ricorrente e quella dell’altro proprietario, dove in precedenza non c’era nulla, inserendosi per così dire “tra di loro”, diminuendone aria e luce, visuale e panorama.

Principi di diritto

L’Adunanza ha quindi rimesso la causa al Consiglio di giustizia, enunciando i seguenti principi di diritto:

• Nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato.
• L’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso.
• L’interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d’ufficio dal giudicante, nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a.
• Nelle cause in cui si lamenti l’illegittimità del titolo autorizzatorio edilizio per contrasto con le norme sulle distanze tra le costruzioni imposte da leggi, regolamenti o strumenti urbanistici, non solo la violazione della distanza legale con l’immobile confinante con quello del ricorrente, ma anche quella tra detto immobile e una terza costruzione può essere rilevante ai fini dell’accertamento dell’interesse al ricorso, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere con l’annullamento del titolo edilizio un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo.

CGARS, ord. del 27 luglio 2021, n. 759