Edilizia
Decreto Sblocca Cantieri, approfondimenti e questioni aperte
Tra le azioni non scritte del Decreto Sblocca Cantieri c'è il tentativo di ovviare al ruolo sempre più 'invasivo' dell’ANAC
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La crisi del sistema infrastrutturale italiano iniziata nel 2007 non si è ancora arrestata e non sarà il Decreto Sblocca Cantieri la soluzione unica a tutti i problemi.
Ad oggi, i livelli produttivi si sono ridotti di circa un terzo, con la chiusura di oltre 120mila imprese e la perdita di 600mila posti di lavoro (1).
A fronte di questo drammatico scenario, i molteplici interventi normativi purtroppo si sono dimostrati poco incisivi, specie sul fronte degli investimenti nel settore delle opere pubbliche.
Decreto Sblocca Cantieri e burocrazia
La burocrazia e un contesto normativo eccessivamente complesso e incerto, continuano ad essere tra le principali cause dell’estrema difficoltà di tradurre le risorse stanziate in opere.
Si è quindi cercato di sfruttare l’occasione dell’emanazione del nuovo Codice dei contratti pubblici, il D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, per cercare di semplificare le tantissime norme procedurali che fin dalla fase della programmazione portano al collaudo, con l’eliminazione ad esempio del regolamento di esecuzione, sostituito dallo strumento flessibile delle linee guida ANAC.
Anche questa strada non si è dimostrata azzeccata, visto che le problematicità legate alla rapida cantierizzazione dell’opera pubblica sono rimaste pressoché invariate.
Una delle principali novità del D.L. 18 aprile 2019, n. 32, c.d. Decreto Sblocca Cantieri, è stata quella di ‘rovesciare’ questa impostazione, ovviando al ruolo sempre più ‘invasivo’ dell’ANAC con la previsione di un nuovo regolamento.
Le continue modifiche al Codice, tuttavia, se da una parte rispondono all’esigenza di sopperire alla situazione di grave crisi, dall’altro creano incertezza tra gli operatori del settore, specie tra coloro che privi di un’adeguata specializzazione si trovano a dover gestire ingenti risorse, che rimangono così bloccate.
(1) Fonte: Ance, Osservatorio congiunturale sull’industria delle costruzioni, Gennaio 2019.
La gestione delle diverse fasi transitorie
L’emanazione di interventi normativi modificativi dell’impianto legislativo che regola l’affidamento e la realizzazione di contratti pubblici determina, in primo luogo, incertezza giuridica. Nella seguente tabella esemplifichiamo i cinque possibili scenari che possono configurarsi in virtù delle modifiche apportate al Codice in merito agli affidamenti di incarico.
| Data pubblicazione | Riferimenti giuridici |
| Prima del 19 aprile 2019 | D.Lgs. 18 aprile 2019, n. 50,prima della riforma dello Sblocca Cantieri |
| Dal 19 aprile 2019 al 18 giugno 2019 | D.Lgs. 18 aprile 2019, n. 50, così come modificato dal D.L. n. 32/2019 |
| Dal 19 giugno 2019 | D.Lgs. 18 aprile 2019, n. 50, così come modificato dal D.L. n. 32/2019, convertito con modificazioni dalla Legge 14 giugno 2019, n. 55 |
| Entro i 180 giorni di entrata in vigore del regolamento | Nuovo regolamento, come previsto dall’articolo 216, comma 27 octies del Codice |
| Dal 1° gennaio 2021 | D.Lgs. n. 50/2019, con la cessione della sospensione di alcune norme |
La pubblicazione del Decreto Sblocca Cantieri
Al fine di rispondere alle criticità sopra descritte, è stato emanato il Decreto Legge 18 aprile 2019, n. 32 (in Gazzetta Ufficiale – Serie Generale – n. 92 del 18 aprile 2019), recante “Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici.”.
Si tratta di un provvedimento che apporta modifiche rilevanti al D.Lgs. n. 50/2016 ma anche al Testo Unico Edilizia (D.P.R. n. 380/2001), alle disposizioni relative agli eventi sismici dell’Abruzzo nell’anno 2009, del nord e del centro Italia, oltre a varie disposizioni riguardanti l’organizzazione degli enti locali.
Per quanto concerne il Codice dei contratti pubblici, le principali novità, presenti nel Capo I del decreto intitolato “Norme in materia di contratti pubblici, di accelerazione degli interventi infrastrutturali e di rigenerazione urbana“, sono state quelle qui di seguito illustrate.
| Tema | Riferimento | Commento |
| Abrogazione linee guida ANAC | Art. 216, comma 27-octies “Nelle more dell’adozione, entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, ai sensi dell’articolo 17, comma 1, lettere a) e b), della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-Regioni, di un regolamento unico recante disposizioni di esecuzione, attuazione e integrazione del presente codice, le linee guida e i decreti adottati in attuazione delle previgenti disposizioni di cui agli articoli 24, comma 2, 31, comma 5, 36, comma 7, 89, comma 11, 111, commi 1 e 2, 146, comma 4, 147, commi 1 e 2 e 150, comma 2, rimangono in vigore o restano efficaci fino alla data di entrata in vigore del regolamento di cui al presente comma” |
La maggiore problematicità di questo intervento riguarda la mancata abrogazione di tutte le linee guida fino ad oggi approvate dall’ANAC e la futura coesistenza di provvedimenti tra loro “contrastanti”. |
| Affidamento dei lavori: manutenzione straordinaria ed ordinaria | Art. 23, comma 3 bis | Vale a prescindere dall’avvenuta redazione ed approvazione del progetto. |
| Determinazione valore appalto nel caso di lotti distinti | Art. 35, comma 9, lettera a) | È stata eliminata la locuzione “contemporaneamente”. Questa modifica, ha origine dalle raccomandazioni fornite dalla Commissione europea nella procedura di infrazione avviata contro l’Italia, in cui si è osservato che aggiungendo la qualifica “contemporaneamente”, la normativa italiana ha ristretto l’applicabilità dell’obbligo di computare il valore complessivo stimato della totalità dei lotti, rispetto a quanto indicato nella direttiva 2014/24, per cui tale criterio si applica anche quando l’appalto “può dare luogo ad appalti aggiudicati per lotti distinti”. Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, il computo del valore complessivo stimato della totalità dei lotti si applica quindi anche nel caso di appalti aggiudicati per lotti distinti, e non solo in caso di aggiudicazione contemporanea di lotti distinti. |
| Corresponsione anticipazione del prezzo dell’appalto al 20% | Art. 35, comma 18 | È calcolato sul valore stimato dell’appalto e non sull’importo contrattuale. È relativo a tutti gli appalti, quindi anche agli affidamenti di forniture e servizi, ivi compresi quelli di progettazione. |
| Innalzamento della soglia per l’affidamento diretto da 40.000,00 a 150.000,00 | Art. 36 | Inizialmente l’art. 1 comma 912, della Legge di Bilancio 2019, era intervenuto introducendo, per il solo 2019, l’innalzamento della soglia per l’affidamento diretto da 40.000,00 a 150.000,00, “previa consultazione di almeno 3 operatori economici” nonché l’innalzamento della soglia della procedura negoziata con almeno 10 operatori economici, per importi pari o superiori a 150.000 e inferiori a 350.000. La soglia si innalza da 150.000,00 a 200.000,00 e gli operatori da consultare scendono ad almeno tre. Scompare la procedura negoziata e il criterio del prezzo più basso diviene la regola per gli affidamenti da 200.000,00 e fino alla soglia comunitaria. Per le procedure sopra soglia, scompare il tetto del 30% da attribuire al punteggio economico. La riduzione della soglia entro cui è possibile ricorrere alla procedura negoziata per l’affidamento dei lavori amplia l’ambito di applicazione delle procedure aperte, con conseguenti complessità legate alla gestione di procedure molto partecipate. |
| Inversione procedimentale e apertura dell’offerta economica prima della busta contenente la documentazione amministrativa | Art. 36, comma 5 | Questo istituto, di derivazione europea, ha posto fin da subito delle problematiche operative. La posticipazione riguarda solo la documentazione relativa al possesso dei requisiti di carattere generale e di quelli di idoneità e di capacità tecnico-economica (artt. 80, 83, 84, 87 e 89), non pare invece riguardare adempimenti diversi anche se essenziali quali la garanzia provvisoria (art. 93), il pagamento del contributo ANAC, l’adesione ai patti/protocolli di integrità/legalità, l’eventuale sopralluogo obbligatorio, il mandato e l’impegno in caso di RTI. Quindi, potrebbe essere necessario uno «sdoppiamento» temporale nell’esame della documentazione amministrativa. |
| Assegnazione in caso di subappalto | Art. 47 | Previsione che la possibile assegnazione a imprese del consorzio non configura subappalto. |
| Cause di esclusione | Art. 80, comma 1 | Le cause di esclusione del concorrente vengono riferite anche al subappaltatore. |
| Art. 80, comma 4 | È prevista l’esclusione del concorrente che non ha ottemperato agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse o dei contributi previdenziali non definitivamente accertati, a prescindere quindi dall’accertamento definitivo della violazione e dal suo importo. | |
| Innalzamento della soglia | Art. 95 | È stata innalzata, da 2 milioni di euro fino alla soglia comunitaria, la possibilità per le amministrazioni di utilizzare il criterio del massimo ribasso, con obbligo di applicare l’esclusione automatica delle offerte anomale, laddove l’appalto non presenti carattere “transfrontaliero” ed il numero delle offerte ammesse non sia inferiore a 10. |
| Subappalto | Art. 105 | Eliminato il divieto per l’affidatario di subappaltare a soggetti che abbiano partecipato alla stessa gara e soppresso l’obbligo di indicare la terna dei subappaltatori in sede di offerta. È altresì introdotta la possibilità che il subappalto possa spingersi fino al 50% dell’importo complessivo del contratto. Reintroduzione dell’appalto integrato, in via transitoria e per i progetti definitivi approvati entro il 31 dicembre 2020, con pubblicazione del bando entro i successivi 12 mesi. |
La conversione in legge del decreto
La legge di conversione del Decreto Sblocca Cantieri, Legge 14 giugno 2019, n. 55, recante “Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici”, ha confermato alcune delle disposizioni previste nel decreto legge, cancellandone invece delle altre (ad esempio, è venuta meno l’originaria modifica all’articolo 36 relativa all’inversione procedimentale).
È stata ribadita la sostituzione delle linee guida ANAC con il regolamento, l’applicazione di alcune norme è stata sospesa fino al 31 dicembre 2020 ed altre sono state invece introdotte solo per un periodo limitato.
Decreto Sblocca Cantieri: norme in sospese e in vigore
Le norme del Codice sospese fino al 31 dicembre 2020 sono:
- facoltà e non obbligo per i comuni di qualsiasi dimensione di appaltare senza obbligo di CUC, SUA, soggetti aggregatori (salvo convenzioni CONSIP);
- divieto di appalto integrato (art. 59, comma 1);
- albo centralizzato ANAC (art. 77, comma 3);
- terna dei subappaltatori (art. 105, comma 6).
- divieto di riserve su aspetti progettuali validati (art. 205, comma 2).
Le norme del Codice in vigore solo fino al 31 dicembre 2020, invece, sono:
- affidamento dei progetti e lavori in pendenza di risorse (art. 23, comma 11);
- subappalto esteso dal 30% al 40% (art. 105, comma 2);
- inversione procedimentale per i soli settori speciali (art. 133, comma 8);
- progettazione semplificata delle manutenzioni.
Infine, attesa la sua importanza in ordine agli affidamenti per le piccole e medie imprese, sono state riviste in sede di conversione le soglie previste dall’articolo 36, che presenta l’attuale articolazione:
| Appalti di lavori | |
| Importo | Modalità di affidamento |
| < 40.000,00 | Affidamento diretto |
| 40.000,00 ≤ € < 150.000,00 | Affidamento diretto previa consultazione di 3 preventivi |
| 150.000,00 ≤ € < 350.000,00 | Procedura negoziata con consultazione di almeno 10 operatori |
| 350.000,00 ≤ € < 1.000.000,00 | Procedura negoziata con consultazione di almeno 15 operatori |
| 1.000.000,00 ≤ € < 5.548.000,00 | Procedure ex art. 60 |
| € ≥ 5.548.000,00 | Procedure ex art. 60 |
| Appalti di servizi tecnici | |
| Importo | Modalità di affidamento |
| < 40.000,00 | Affidamento diretto |
| 40.000,00 ≤ € < 100.000,00 | Procedura negoziata con almeno 5 inviti |
| 100.000,00 ≤ € < 221.000,00 | Procedura aperta o ristretta |
| € ≥ 221.000,00 | Procedura aperta o ristretta |
| Appalti di servizi e forniture | |
| Importo | Modalità di affidamento |
| < 40.000,00 | Affidamento diretto |
| 40.000,00 ≤ € < 221.000,00 | Procedura negoziata con almeno 5 inviti |
| € ≥ 221.000,00 | Procedura aperta o ristretta |
| Solo servizi sociali e altri servizi di cui all’allegato IX | |
| € 221.000,00 ≤ € < 750.000,00 | Procedura negoziata con almeno 5 inviti |
| € ≥ 750.000,00 | Procedura aperta o ristretta |
