L’obbligo di partecipare a tutti i lotti di un appalto è illegittimo

L’Autorità Nazionale anti corruzione (Anac), nella Delibera n. 287 del 23 luglio 2025, ha espresso un parere sulla clausola di un appalto pubblico che imponeva in capo al concorrente l’obbligo di partecipazione a tutti e tre i lotti, ritenendola in palese contrasto con i complementari principi di accesso al mercato e concorrenza e quindi illegittima. Anac ha perciò invitato la stazione appaltante ad annullare in autotutela gli atti di gara (bando, disciplinare di gara e atti conseguenziali medio tempore adottati) e di conformarsi, in sede di riedizione della gara, alle osservazioni espresse nella delibera, che riportiamo in sintesi.

Il caso

L’affidamento aveva ad oggetto una gara europea a procedura telematica aperta per un appalto di lavori, suddivisa in tre differenti lotti, contraddistinti da un diverso CIG con differente classificazione SOA. L’art. 3 del Disciplinare di gara disponeva che “È obbligatorio partecipare a tutti e tre i lotti, poiché costituiscono un unico lotto funzionale unitario, al fine di non compromettere l’efficacia complessiva dell’opera da realizzare”.

Secondo Anac, tale previsione si pone in violazione dell’art. 58 del d.lgs. 36/2023, finalizzato a favorire l’accesso delle microimprese e delle piccole e medie imprese, che prescrive alle stazioni appaltanti di suddividere gli appalti in lotti funzionali, ovvero in lotti prestazionali, in conformità alle categorie o specializzazioni nel settore dei lavori, servizi e forniture, motivando la mancata suddivisione dell’appalto in lotti. Il comma 3 prevede, inoltre, che le stazioni appaltanti indichino nel bando i criteri di natura qualitativa o quantitativa concretamente seguiti nella suddivisione in lotti e vieta in ogni caso l’artificioso accorpamento dei lotti.

La citata disciplina mira a garantire la massima partecipazione possibile alle gare, nonché una più elevata possibilità che le imprese di piccole e medie dimensioni possano risultare aggiudicatarie. Il corretto dimensionamento dell’oggetto dell’appalto, infatti, costituisce uno strumento fondamentale per favorire la concorrenza e promuovere la partecipazione delle piccole e medie imprese, garantendo un più ampio accesso al mercato degli appalti pubblici.

Obbligo di partecipazione: la funzione della suddivisione in lotti dell’appalto

La suddivisione in lotti ha, dunque, una funzione estranea all’interesse che l’amministrazione si propone di soddisfare attraverso il contratto. Nel caso specifico, l’obbligo di partecipazione a tutti i lotti realizza sostanzialmente un accorpamento de facto che elude il principio di massima partecipazione sancito dalla normativa europea e nazionale.

La giurisprudenza consolidata e alcuni precedenti orientamenti dell’Autorità hanno inequivocabilmente stabilito che l’imposizione dell’obbligo di partecipazione a tutti i lotti vanifica la funzione pro-concorrenziale della suddivisione, configurando un artificioso accorpamento vietato dal comma 3 dell’art. 58.

Inoltre, secondo la giurisprudenza, il principio generale della suddivisione in lotti va adattato alle peculiarità del caso di specie ed è pertanto suscettibile di deroghe in presenza di giustificati motivi, da indicare nella lex specialis, in considerazione della necessità di non comprimere eccessivamente la discrezionalità attribuita alle stazioni appaltanti nella predisposizione degli atti di gara, in funzione degli interessi pubblici che si intendono perseguire con l’affidamento della commessa.

Il disallineamento tra disciplinare e cronoprogramma

Un altro punto di criticità del capitolato di gara in esame è il disallineamento temporale tra disciplinare e cronoprogramma. Il disciplinare indica quale termine ultimo per la conclusione dei lavori il 31 gennaio 2026, mentre il cronoprogramma dei lotti 1 e 3 e il capitolato speciale prevedono una durata di 300 giorni naturali e consecutivi dalla consegna. Tale discrasia configura una grave incertezza sui tempi di esecuzione dell’appalto e compromette l’essenza stessa del cronoprogramma. Infatti, quest’ultimo, come prescritto all’art. 30 dell’all. I.7 del d.lgs. 36/2023, è un documento a corredo del progetto esecutivo, che rappresenta, mediante diagramma lineare, lo sviluppo temporale della attività di progettazione, di affidamento e di esecuzione dei lavori.

Anac ritiene illegittimo il suddetto disallineamento tra i documenti di gara, essendo tale da compromettere la formulazione di offerte consapevoli e la stessa efficace esecuzione delle opere appaltante. Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti sono, infatti, chiamate a perseguire il risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività, ma pur sempre nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza.