L’eccesso di ribasso sulla manodopera non comporta l’esclusione dall’appalto

In tema di eccesso di ribasso sulla manodopera, il Tar Lazio, nella sentenza n. 12645 del 25 giugno 2025, ha respinto il ricorso per l’annullamento della Determinazione con cui l’Amministrazione aveva aggiudicato in via definitiva a un RTI l’appalto per l’affidamento dei “servizi di manutenzione degli impianti termoidraulici e di condizionamento, elettrici e speciali, antincendio ed elevatori”.

Eccesso di ribasso sulla manodopera: il ricorso

Il ricorso lamentava che l’eccesso di ribasso dell’offerta non sembrava consentire un adeguato margine di guadagno, e che la verifica dell’anomalia sotto tali profili effettuata dal RUP non era stata conforme ai canoni normativi. Inoltre adduceva la violazione della normativa sui CAM, i quali non sarebbero adeguatamente specificati nell’ambito della disciplina di gara.

Tali motivi non sono stati accolti, in quanto l’aggiudicatario ha fornito i chiarimenti richiesti dal RUP con particolare riguardo al costo della manodopera comprovando le modalità di calcolo del proprio costo del lavoro, indicando il numero di addetti, le ore di impiego e il costo orario. Ha dunque individuato correttamente il costo della manodopera nella propria offerta economica e le voci di costo che compongono la quota dell’appalto che costituisce il valore a canone, computando quindi la manodopera per la manutenzione ordinaria e per l’attività di presidio.

Rispetto al lamentato ribasso del costo della manodopera, la giurisprudenza ha chiarito di recente che, anche nel vigore del nuovo codice dei contratti pubblici, è ammesso il ribasso sui costi dalla manodopera indicati dalla stazione appaltante nella lex specialis di gara. Per l’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera, la conseguenza non è l’esclusione automatica dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia. In quella sede l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, oltre il rispetto dei minimi salariali.

Anomalie di segno negativo e positivo nell’offerta

Sul giudizio espresso dal RUP, la sentenza ricorda che è necessario un giudizio particolarmente motivato solo nell’ipotesi in cui la valutazione di anomalia o meno di un’offerta risulti di segno negativo, ossia esiti, a seguito dell’esame delle giustificazioni prodotte dall’impresa aggiudicataria in sede procedimentale, in un giudizio finale di non congruità. Qualora il giudizio risulti di segno positivo, dichiarando la congruità e bontà dell’offerta e la conseguente aggiudicazione, non si richiede l’assolvimento di un onere di rigorosa motivazione, potendo la positiva valutazione dell’amministrazione (ovvero della commissione appositamente nominata) essere operata anche per relationem alle giustificazioni prodotte.

La valutazione di anomalia dell’offerta costituisce espressione della discrezionalità tecnica, di cui l’amministrazione è titolare, e, come tale, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente inficiata da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti.

In altri termini, il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni operate dalla stazione appaltante in ordine al giudizio di anomalia dell’offerta non può estendersi oltre l’apprezzamento della loro intrinseca logicità e ragionevolezza, nonché della congruità della relativa istruttoria, essendo preclusa all’organo giurisdizionale la possibilità di svolgere (autonomamente o a mezzo di consulenti tecnici) un’autonoma verifica circa la sussistenza, o meno, dell’anomalia, trattandosi di questione riservata all’esclusiva discrezionalità tecnica dell’amministrazione.

Eccesso di ribasso manodopera: i Criteri Ambientali Minimi

La procedura dell’appalto specifico ricalca l’articolato negoziale di Consip e, in particolare, per quanto riguardo l’applicazione dei CAM, l’art. 6.4 del Capitolato tecnico rubricato “Conformità ai Criteri Ambientali Minimi”, che recita: “Ove applicabile, i servizi di manutenzione agli impianti devono essere svolti in conformità alle specifiche tecniche ed alle clausole contrattuali definiti nei Criteri Ambientali Minimi per:

• Affidamento di servizi di progettazione e lavori per la nuova costruzione, ristrutturazione e manutenzione di edifici pubblici;
• Affidamento servizi energetici per gli edifici, servizio di illuminazione e forza motrice, servizio di riscaldamento/raffrescamento”.

Le disposizioni in materia di CAM non si risolvono in mere norme programmatiche, ma costituiscono in realtà obblighi immediatamente cogenti per le stazioni appaltanti, automaticamente eterointegrati nella documentazione di gara. Pertanto, le prescrizioni ministeriali entrano a far parte della legge di gara attraverso il meccanismo dell’eterointegrazione, la cui applicazione è stata valorizzata in materia dalla giurisprudenza. Nel caso in esame, i documenti di gara riportano tutti gli elementi necessari ai fini della salvaguardia e della tutela dell’ambiente mediante applicazione del decreto CAM.

D’altra parte, il principio della fiducia, insieme a quello del risultato impongono l’interpretazione della legge di gara secondo buona fede per tutte le parti coinvolte nella procedura volta all’assegnazione della commessa pubblica. Da ciò consegue che il bando e il disciplinare di gara, in tutte le ipotesi in cui insorgano criticità che non si traducono in vizi che abbiano inciso in maniera sostanziale e lesiva sulla posizione soggettiva delle parti, vadano interpretati alla luce del principio di legalità, per perseguire il fine ultimo della procedura concorsuale, che consiste nella tempestiva aggiudicazione alla migliore offerta nel rispetto della par condicio.