Appalti, per il contributo all’Anac è ammesso il pagamento tardivo

In tema di contributo obbligatorio dovuto alla stazione appaltante dagli operatori economici che partecipano alla procedura di gara negli appalti, per il finanziamento dell’Autorità nazionale anticorruzione (Anac), l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 6 del 9 giugno 2025, ha affermato il seguente principio di diritto:

“L’art. 1, comma 67, della legge n. 266 del 23 dicembre 2005, richiamato dall’art. 213 del Codice dei contratti pubblici del 2016 (e anche dall’art. 222 del Codice dei contratti pubblici del 2023), va interpretato nel senso che, fin quando non risulti il pagamento del contributo spettante all’Autorità nazionale anticorruzione, vi è il divieto legale di esaminare l’offerta dell’operatore economico e, se neppure risulti il pagamento a seguito del soccorso istruttorio, la stazione appaltante deve dichiarare tale offerta inammissibile”.

Contributo obbligatorio appalti: la vicenda

L’Adunanza plenaria doveva stabilire se il versamento del contributo debba essere corrisposto, a pena di esclusione, entro il termine perentorio fissato per la presentazione delle offerte ovvero se possa ammettersi il pagamento tardivo, anche a seguito del soccorso istruttorio. Il quadro normativo e la disciplina di gara rilevante per risolvere la questione è il seguente:

• art. 1, commi 65 e 67, della legge n. 266 del 23 dicembre 2005;
• decreto legislativo n. 163 del 12 aprile 2006, art. 6, comma 1, che ha esteso la competenza dell’Autorità per la vigilanza a tutti i contratti pubblici; artt. 6, comma 7, e 8, comma 12, che hanno esteso implicitamente l’applicazione dell’obbligo di pagamento del contributo per tutti i contratti pubblici;
• art. 213 del d.lgs. n. 50 del 2006, comma 2, che ha stabilito che l’Autorità predispone bandi-tipo al fine di garantire la promozione dell’efficienza e della qualità dell’attività delle stazioni appaltanti;
• art. 222 del Codice dei contratti pubblici, approvato con il decreto legislativo n. 36 del 31 marzo 2023, che contiene tali disposizioni;
• deliberazione Anac n. 610 del 19 dicembre 2023, che ha stabilito l’entità della contribuzione mediante l’indicazione di diversi scaglioni che tengono conto del valore del contratto, i quali vanno da un livello esente dal pagamento, con successiva progressione (euro 18; 33; 77; 90; 165; 220) fino ad un importo massimo, per gli operatori economici, di 560 euro;
• bando-tipo Anac n. 1 del 2017, che prevede il rispetto del limite temporale della scadenza del termine per la presentazione delle offerte e la possibilità di effettuare il soccorso istruttorio soltanto in caso di mancato deposito della ricevuta di pagamento;
• bando-tipo Anac n. 1 del 2023, approvato dal Consiglio dell’Autorità con deliberazione n. 309 del 27 giugno 2023, che ha ribadito che il pagamento del contributo è condizione di ammissibilità dell’offerta ed ha aggiunto che, “in caso di esito negativo della verifica, è attivata la procedura di soccorso istruttorio” e che, “in caso di mancata regolarizzazione nel termine assegnato, l’offerta è dichiarata inammissibile” (art. 12).

La giurisprudenza sul tema

L’Adunanza Plenaria condivide l’orientamento della giurisprudenza che ammette l’adempimento tardivo anche a seguito di soccorso istruttorio (Cons. Stato, Sez. III, n. 1175 del 3 febbraio 2023; Cons. Stato, Sez. V, n. 2386 del 19 aprile 2018; Cons. Stato, Sez. V, n. 8198 del 7 settembre 2023). A fondamento di tale orientamento vi sono le seguenti ragioni:

• in primo luogo, sul piano dell’interpretazione letterale, la disposizione in esame qualifica l’adempimento in esame come “condizione” e non come “requisito”, per evidenziarne le diversità rispetto ai requisiti di partecipazione, e non prevede un termine entro il quale deve essere adempiuto l’obbligo di versare il contributo;
• in secondo luogo, sul piano dell’interpretazione sistematica, tale adempimento non può ritenersi escluso alla luce della disciplina del soccorso istruttorio, in quanto esso non attiene al contenuto dell’offerta tecnica o economica, ma costituisce un “elemento estrinseco”, con effetto condizionante la valutazione delle offerte;
• infine, sul piano dell’interpretazione conforme al principio di ragionevolezza, la possibilità di un adempimento tardivo non inciderebbe negativamente sulla regolarità dei flussi contributivi, in quanto la stazione appaltante, in ogni caso, dovrebbe verificare l’eventuale mancato pagamento prima della valutazione delle offerte e dell’aggiudicazione.

Appalti: il contributo obbligatorio è una condizione estrinseca per partecipare alla gara

Un operatore economico che intende partecipare ad una procedura di gara deve essere in possesso dei requisiti di ordine generale, “intrinseci” alla procedura di gara, in quanto il loro possesso è funzionale alla tutela dei plurimi interessi pubblici sottesi alla procedura stessa, consentendo una preventiva selezione dei soli operatori economici che astrattamente sono in grado di assicurare il perseguimento di tali interessi. Si tratta di requisiti che guardano al “passato”, nel senso che il singolo partecipante deve dimostrare, mediante la presentazione della domanda di partecipazione, di esserne in possesso in quel momento. L’accertata mancanza di tali requisiti costituisce “causa di esclusione” dalla procedura di gara.

Per i requisiti generali è previsto il principio di tassatività delle cause di esclusione. Per i requisiti speciali è prevista, invece, in ragione della necessità di un loro adeguamento alla specificità dell’oggetto del contratto, la possibilità, nel rispetto delle coordinate legali, che siano definiti dalle stazioni appaltanti.

Contributo obbligatorio: che cosa afferma il Codice degli appalti

Pur in mancanza di una espressa indicazione nel Codice dei contratti pubblici in ordine al termine entro il quale tali requisiti devono essere posseduti, essi devono essere posseduti, a pena di esclusione, da tutti gli operatori economici al momento della scadenza del termine per la presentazione della domanda, ma anche, in attuazione del principio di continuità del possesso dei requisiti di ordine generale e speciale, senza soluzione di continuità, per tutta la durata della procedura fino alla stipula del contratto, nonché per tutto il periodo di esecuzione dello stesso.

Un operatore economico che intenda partecipare ad una procedura di gara deve anche adempiere, in attuazione della disciplina sopra riportata, l’obbligazione di versare il contributo all’Anac. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 256 del 2007, ha affermato che i contributi obbligatori in esame sono riconducibili alla categoria delle entrate tributarie statali. La funzione del contributo è quella di consentire l’autonomia finanziaria dell’Autorità a garanzia della sua indipendenza. Si tratta, pertanto, di una “condizione estrinseca” rispetto alla procedura di gara, nel senso che l’adempimento di tale obbligazione è finalizzato ad attuare interessi pubblici differenti, che sono quelli di consentire, mediante questa tecnica di finanziamento, ad una Autorità indipendente di svolgere in modo più efficace le proprie funzioni relative anche alla vigilanza nel settore in esame.

Il soccorso istruttorio

Per i requisiti di ordine generale e speciale è doveroso il soccorso istruttorio per consentire, tra l’altro, la “sanatoria” di irregolarità formali, ma non anche per dimostrare il possesso di tali requisiti oltre il termine perentorio costituito dalla data di scadenza di presentazione delle domande.

Per il contributo ad Anac, il soccorso istruttorio consente l’adempimento tardivo fino all’inizio della fase di valutazione delle offerte – e non oltre questo momento – “a pena di ammissibilità” dell’offerta stessa. La stazione appaltante, una volta aperta la busta contenente la documentazione amministrativa e accertata la mancanza della prova dell’avvenuto pagamento del contributo, deve assegnare un termine all’operatore economico per effettuare il pagamento e, qualora l’adempimento non avvenga entro il termine assegnato, deve disporre l’esclusione dalla procedura di gara.

Il sistema è costruito, pertanto, in modo tale che vi è il divieto legale di valutazione dell’offerta, in assenza della prova dell’avvenuto pagamento di quanto dovuto, sicché – qualora il singolo partecipante non dimostri (avendone il relativo onere) di avere adempiuto, nei modi e tempi sopra indicati, l’obbligazione in esame – la stazione appaltante non deve valutare la sua offerta, che viene senz’altro esclusa.

Alla luce di quanto esposto, l’Adunanza Plenaria ritiene che gli atti di gara – nella parte in cui hanno imposto che la condizione di pagamento deve essere adempiuta entro il termine perentorio di scadenza della presentazione delle offerte senza possibilità di esercitare il soccorso istruttorio – sono illegittimi per contrasto con la norma imperativa posta dall’art. 1, comma 65, della legge n. 266 del 2005.