Quali sono i requisiti di un progetto esecutivo? Quando una variante rientra tra le migliorie consentite? E quando invece le modifiche all’appalto rischiano di avere natura “sostanziale”? Alcuni errori da non commettere in fase di progettazione, gestione e verifica di un appalto sono ben descritte nella recente nota del Presidente dell’ANAC contro la società Friuli Venezia Giulia Strade s.p.a. per i lavori di costruzione della Variante alla Strada Provinciale 80 di Porpetto e San Giorgio di Nogaro.
I fatti
Nell’anno 2015, con procedura aperta, indetta dalla Provincia di Udine, veniva aggiudicata la gara di appalto integrato per la progettazione esecutiva e la realizzazione della Variante SP 80 nel Comune di Porpetto e San Giorgio di Nogaro. La base di gara aveva un valore complessivo di 7.116.206.72 Euro di cui 113.206,72 per oneri di progettazione esecutiva soggetti a ribasso e 300 mila Euro di oneri per la sicurezza non soggetti a ribasso. L’appalto veniva aggiudicato al prezzo complessivo di 5.273.936,92, con un ribasso medio del 27,028%. Nel 2016 la Regione subentrava nel contratto al posto della Provincia, avendo nel frattempo acquisito le funzioni di viabilità delle Province. Il progetto esecutivo veniva poi sottoposto a diverse modifiche, varianti ed integrazioni, con un incremento di valore del contratto di appalto originario del 37,6%.
Carenze al progetto esecutivo e varianti non consentite: l’istruttoria dell’ANAC
La crescita dei costi di appalto, conseguente all’integrazione del progetto esecutivo iniziale, ha fatto scattare il controllo dell’ANAC. L’indagine dell’Anticorruzione ha messo in luce il ritardo enorme nella consegna dei lavori, il subentro di ulteriori ditte, la disposizione di ben cinque proroghe, tutte giustificate con cause esterne all’appalto, come la pandemia. Secondo l’istruttoria condotta da ANAC, i ritardi sarebbero invece imputabili alle numerose modifiche del progetto definitivo, a loro volta dovute ad una non accurata valutazione dei luoghi condotta in sede di redazione del progetto esecutivo. Come si legge nella nota del Presidente dell’Autorità, il progetto esecutivo avrebbe omesso le verifiche di stabilità dei pendii che tenessero correttamente in conto il rischio sismico. Le Autovie Venete avevano chiesto modifiche progettuali per rendere più compatibile l’asse viario con la rete autostradale interferente. L’Ente Consorzio di Bonifica Cassa Friulana, aveva denunciato l’assenza, nel progetto, di uno studio idraulico adeguato per il retino idrico locale. Più che migliorie, le modifiche susseguite nel tempo, sarebbero state effettuate, secondo ANAC, per sopperire alle gravi carenze della fase di redazione del progetto esecutivo
Requisiti del progetto esecutivo
L’Autorità Nazionale Anticorruzione richiama a riguardo il comma 1 dell’art. 24 DPR 207/10 a norma del quale “il progetto definitivo…sviluppa gli elaborati grafici e descrittivi nonché i calcoli ad un livello di definizione tale che nella successiva progettazione esecutiva non si abbiano significative differenze tecniche e di costo”.
Nozione di “migliorie”
A norma dell’art. 132 comma 3 secondo periodo del Dlgs 163/06, sono consentite invece “nell’esclusivo interesse dell’amministrazione, le varianti, in aumento o in diminuzione, finalizzate al miglioramento dell’opera e alla sua funzionalità, sempreché non comportino modifiche sostanziali e siano motivate da obiettive esigenze derivanti da circostanze sopravvenute ed imprevedibili al momento della stipula del contratto. L’importo in aumento relativo a tali varianti non può superare il 5% dell’importo originario del contratto” .
Le violazioni riscontrate nella nota dell’ANAC
Nel caso della Variante SP 80, erano state consentite varianti ed integrazioni di rilievo tanto sul piano tecnico quanto su quello del costo, contrariamente a quanto previsto dall’art. 24 DPR 207/2010.
Secondo ANAC non ci sarebbero state “circostanze sopravvenute ed imprevedibili al momento della stipula del contratto”, tali da consentire di qualificare le varianti, come migliorie. In ogni caso l’importo delle pretese “migliorie” avrebbe superato ampiamente il tetto del 5% dell’importo originario del contratto, stabilito dall’art. 132 Dlgs 163/2006
Richiamando i principi affermati in precedenti delibere l’ANAC ricorda che “non è coerente con le previsioni dell’art. 132 terzo comma secondo periodo del Dlgs 163/2006 una perizia di variante definita “migliorativa” consistente in una mera rielaborazione del progetto esecutivo all’origine non ottimale e non motivata invece da obiettive esigenze derivanti da circostanze sopravvenute e imprevedibili, bensì ragionevolmente prevedibili, se il progetto fosse stato preceduto dalle indagini e dalle rilevazioni secondo i criteri prescritti dalle norme” (deliberazione n. 8 del 30/09/2014).
Migliorie e modifica sostanziale del progetto
Nel caso esaminato, l’ANAC osserva anche che la numerosità e la natura delle modifiche effettuate potrebbe aver dato luogo alla modifica “sostanziale” del progetto, in violazione dei principi di trasparenza delle procedure e di parità di trattamento.
Ma quando dirsi che le modifiche del progetto sono “sostanziali”?
Già in altre deliberazioni l’ANAC ha chiarito che “la modifica di un contratto in corso di validità deve ritenersi “sostanziale” qualora introduca condizioni che, se fossero state previste nella procedura di aggiudicazione originaria, avrebbero consentito l’ammissione di offerenti diversi rispetto a quelli originariamente ammessi o avrebbero consentito di accettare un’offerta diversa rispetto a quella originariamente accettata (deliberazione n. 573/2018).
Carenze al progetto esecutivo in sede di verifica e validazione del progetto
La nota in commento rileva infine che “le manchevolezze del progetto definitivo non sono state rilevate in sede di verifica e validazione del progetto definitivo”.
Quali sono infatti i parametri per una corretta verifica progettuale? L’ANAC richiama a riguardo gli art. 45 e seguenti del DPR 207/2010 a norma dei quali la verifica progettuale è tenuta ad accertare, tra le altre cose, “la completezza della progettazione nonché l’appaltabilità della soluzione progettuale prescelta”.
Nel caso della variante 80, la completezza del progetto era carente degli elementi sopra evidenziati, e l’appaltabilità di alcune soluzioni progettuali era stata descritta dallo stesso operatore economico nella relazione di progetto. La stazione appaltante, dunque, avrebbe violato i principi di buona amministrazione mettendo in gara un progetto definitivo che prevedeva soluzioni progettuali delle quali non era sicura la realizzabilità.
