Opere pubbliche: il progetto preliminare non è impugnabile (con un’eccezione)

La settima sezione del Consiglio di Stato, nella sentenza n. 1533 del 15 febbraio 2024, fornisce una rassegna della giurisprudenza in tema di progettazione di opere pubbliche. L’indirizzo costante stabilisce che, nel modello di progettazione delle opere pubbliche introdotto dalla legge n. 109 del 11 febbraio 1994, basato sulla scansione progressiva di tre livelli di progettazione (preliminare, definitiva ed esecutiva), nell’iter di approvazione di un’opera pubblica di norma non è impugnabile il progetto preliminare né gli atti che lo riguardano.

I tre livelli di progettazione

L’attività di progettazione per l’esecuzione di lavori pubblici deve essere articolata in tre differenti livelli di successivi approfondimenti tecnici: 

1. il progetto preliminare è necessario per definire “le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori etc.” e consiste “in una relazione illustrativa delle ragioni della soluzione prospettata in base alle valutazioni delle eventuali soluzioni possibili“;
2. il progetto definitivo “individua compiutamente i lavori da realizzare, nel rispetto delle esigenze, dei criteri, dei vincoli, degli indirizzi e delle indicazioni stabiliti dal progetto preliminare e contiene tutti gli elementi necessari ai fini del rilascio delle prescritte autorizzazioni ed approvazioni“. Ad esso si dovranno accompagnare la valutazione di impatto ambientale, gli studi e le indagini preliminari come riferimento a quelli di tipo geognostico, ideologico, sismico etc. Comunque da poter consentire i calcoli preliminari delle strutture e degli impianti e lo sviluppo del computo metrico estimativo;
3. il progetto esecutivo, da redigere in conformità del progetto definitivo, determina in ogni dettaglio i lavori da realizzare ed il relativo costo e deve essere sviluppato ad un livello di definizione tale da consentire che ogni elemento sia identificabile in forma, tipologia, qualità, dimensione e prezzo.

Impugnabile o no: la lesività del progetto preliminare

Le delibere di approvazione del progetto preliminare dell’opera pubblica, per giurisprudenza pacifica, non sono immediatamente lesive della posizione giuridica privata, a meno che esso non contenga statuizioni direttamente lesive della sfera giuridica dei soggetti interessati, perché non comportano la dichiarazione di pubblica utilità che invece va ricondotta, ai sensi dell’art. 12 del dpr n. 327/2001, all’approvazione del progetto definitivo dell’opera pubblica (Consiglio di Stato, n. 6207 del 24 novembre 2011; (Tar Calabria 1050/2010, Tar Liguria 327/2005).

Solo con il progetto definitivo l’opera pubblica assume una stabile connotazione che consente di valutare appieno i profili di interferenza, e quindi di lesività, con le posizioni giuridiche dei confinanti o vicini o perseguiti dalle associazioni ambientali. Al livello di progettazione preliminare, invece, la stessa è ancora ad uno stadio iniziale, abbozzato. E, in quanto tale, suscettibile di modifiche per radicare un interesse concreto all’impugnazione

A fronte della natura preliminare del progetto i cui effetti sono dettati dalla legislazione statale in termini di principio fondamentale, nessun concreto effetto diretto e definitivo può trarsi, ai fini di immediata impugnazione, in base a forzature ermeneutiche di norme regionali. È così sia per la preminenza del dato normativo statale, sia per la logicità della conclusione che impone di verificare gli effetti dell’approvazione di un progetto in relazione alla definitività del progetto stesso (Tar Liguria n. 516/2012).

L’interesse all’impugnazione del progetto

È solo dal momento dell’approvazione del progetto definitivo che si concretizza l’interesse all’impugnazione. Infatti solo con il progetto definitivo l’opera pubblica assume una stabile connotazione che consente di valutare appieno i profili di interferenza, e quindi di lesività, con le posizioni giuridiche dei confinanti o vicini. Al livello di progettazione preliminare, invece, la stessa è ancora ad uno stadio iniziale, abbozzato. In quanto tale, quindi, è suscettibile di modifiche per radicare un interesse concreto ed attuale all’impugnazione (Consiglio di Stato 3033/2001; Tar Liguria 10872/2010; Tar Piemonte 2925/2008; Tar Liguria 1508/2004).

L’approvazione del progetto preliminare, riguardando la prima fase della progettazione a cui inerisce la verifica della fattibilità dell’opera pubblica sotto l’aspetto tecnico e finanziario e delle esigenze da soddisfare, non ha, in linea di principio, contenuto direttamente lesivo della sfera giuridica del privato. Il progetto preliminare riveste un ruolo di carattere propedeutico rispetto al procedimento espropriativo, nel cui ambito la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera consegue soltanto per effetto dell’approvazione del progetto definitivo. È solo il progetto definitivo che sottoponendo la proprietà a vincolo espropriativo, è atto direttamente lesivo ed autonomamente impugnabile (Consiglio di Stato 2930/2004).

Quando un progetto (preliminare o meno) è impugnabile

Devono considerarsi impugnabili solo gli atti e i provvedimenti di approvazione di un progetto di opera pubblica effettivamente dotati di lesività nei confronti dei cittadini incisi dall’attività amministrativa. Tra essi in via generale rientra l’approvazione del progetto definitivo, che, contenendo la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza, imprime al bene privato quella particolare qualità od utilità pubblica che lo rende assoggettabile alla procedura espropriativa.

Invece gli altri atti, quali l’approvazione del progetto preliminare, l’approvazione del progetto esecutivo, la comunicazione della data di immissione in possesso, ecc., non possono considerarsi ex se immediatamente lesivi, salvo che, per un’eventuale alterazione dell’iter procedimentale siano essi stessi ad incidere immediatamente e direttamente sul bene oggetto della procedura espropriativa, recando in tal modo un vulnus alla posizione del cittadino proprietario (Consiglio Stato 2930/2004; Tar Lazio Roma 6597/2006; Tar Emilia Romagna 604/2006).

Il progetto preliminare di opere strategiche

Diversamente da quel che avviene nelle ordinarie procedure finalizzate all’approvazione di progetti di opere pubbliche, il progetto preliminare delle opere strategiche di interesse nazionale non costituisce atto meramente preparatorio, bensì atto pacificamente dotato di una propria autonomia e di immediata capacità lesiva: e ciò perché costituisce fonte del vincolo preordinato all’espropriazione, essendo lo stesso diretto ad incidere immediatamente nella sfera giuridica dei titolari di diritti sugli immobili interessati dalla suddetta procedura ablativa; la delibera di approvazione del progetto preliminare va impugnata nei termini decadenziali decorrenti dalla data della sua pubblicazione in Gazzetta ufficiale (Consiglio di Stato 2047/ 2010; Tar Milano 1669/2010).