Il decreto del fare: terre e rocce da scavo, le nuove regole definitive ?

Nel mese di agosto, il Governo “Letta” ha convertito in legge il c.d. decreto del “Fare” (d.l. 69/2013 convertito in legge n. 98/2013), il quale – come anche anticipato in sede di prima pubblicazione delle nuove disposizioni – introduce sostanziali novità per la gestione delle terre e rocce da scavo. La materia, precedentemente regolata dall’art. […]

Nel mese di agosto, il Governo “Letta” ha convertito in legge il c.d. decreto del “Fare” (d.l. 69/2013 convertito in legge n. 98/2013), il quale – come anche anticipato in sede di prima pubblicazione delle nuove disposizioni – introduce sostanziali novità per la gestione delle terre e rocce da scavo.

La materia, precedentemente regolata dall’art. 186 del d.lgs. n. 152/2006, è stata oggetto di recenti e molteplici interventi, susseguitisi a così breve distanza l’uno dall’altro che appare quanto mai opportuno cercare di ripercorrere i passi fondamentale dell’evoluzione normativa.

Con l’entrata in vigore del d.lgs. n. 152/2006, la gestione delle terre e rocce da scavo è stata affidata all’art. 186[3], il quale stabiliva i criteri e le condizioni per il riutilizzo dei materiali da scavo, prevedendone la verifica nell’ambito delle procedure di VIA o di rilascio del titolo abilitativo dell’intervento.

L’art. 39, comma 4, del d.lgs. n. 205/2010 ha, quindi, previsto che il citato art. 186 venisse abrogato a seguito dell’entrata in vigore del regolamento ministeriale adottato ai sensi dell’art. 49 del d.l. 1/2012 avente proprio ad oggetto le modalità di riutilizzo delle terre e rocce da scavo.

Con il d.m. n. 161/2012, dunque, il Ministero dell’Ambiente ha dato attuazione al citato art. 49 del c.d. decreto “Cresci Italia”, stabilendo che le previsioni regolamentari si applicassero “alla gestione dei materiali da scavo” in generale, con la sola esclusione dei rifiuti provenienti direttamente dall’esecuzione di interventi di demolizione di edifici o altri manufatti preesistenti.

L’applicazione del regolamento a tutti gli scavi in generale aveva fin da subito destato perplessità e preoccupazione da parte degli operatori del settore, soprattutto rispetto ai cantieri di piccole dimensioni che, ai sensi dell’art. 266 del d.lgs. n. 152/2006, avrebbero dovuto beneficiare di una disciplina ad hoc.

Proprio le pressanti critiche al D.M. 161 portavano il Ministero dell’Ambiente a chiarire immediatamente che la nuova disciplina regolamentare non doveva trovare applicazione rispetto ai cantieri la cui produzione di materiali da risulta fosse stata inferiore a 6.000 metri cubi.

Nonostante il chiarimento interpretativo, il legislatore nazionale, con il c.d. Decreto “emergenze” (d.l. n. 43/2013 convertito in legge n. 71/2013), riteneva comunque opportuno prevedere espressamente l’esonero dei piccoli cantieri dagli adempimenti previsti dal citato D.m. 161/2012.

Quest’ultimo, dunque, avrebbe dovuto continuare a trovare applicazione solo per i cantieri relativi ad opere sottoposte a VIA o AIA.

Si poneva, però, il dubbio di quale disciplina dovesse applicarsi ai piccoli cantieri e agli altri cantieri non sottoposti a VIA o AIA.

Con la conversione in legge del c.d. decreto del “fare” è stato chiarito l’ambito di applicazione del d.m. 161 e la disciplina semplificata che regola i piccoli cantieri.

L’art. 41, comma 2, del d.l. 69/2013 (convertito in legge 98/2013) aggiunge all’art. 184 bis del d.lgs. n. 152/2006 un ulteriore comma conclusivo (2bis) secondo cui il decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 10 agosto 2012, n. 161, adottato in attuazione delle previsioni di cui all’ articolo 49 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 , convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, si applica solo alle terre e rocce da scavo che provengono da attività o opere soggette a valutazione d’impatto ambientale o ad autorizzazione integrata ambientale. Il decreto di cui al periodo precedente non si applica comunque alle ipotesi disciplinate dall’ articolo 109 del presente decreto”.

Tale previsione, dunque, sostituisce quella già contenuta nel decreto “emergenze” e restringe definitivamente l’ambito di applicazione del d.m. 161 ai soli cantieri soggetti a VIA o AIA.

Per quanto riguarda, invece, i piccoli cantieri, la legge di conversione del decreto del “fare” ha introdotto il nuovo articolo 41 bis che contiene una disciplina semplificata per la gestione delle terre e rocce da scavo.

Il primo comma del citato art. 41 bis richiama espressamente l’art. 266, comma 7, del d.lgs. n. 152/2006 relativo ai cantieri di piccole dimensioni (sotto i 6.000 mc) e subordina il riutilizzo dei materiali da scavo come sottoprodotti alla dimostrazione di quattro condizioni essenziali:

a)      l’utilizzo diretto dei materiali presso più siti o cicli produttivi deve essere certo;

b)      in caso di riutilizzo sul suolo (recuperi, ripristini, ecc.) devono essere rispettate le CSC di riferimento e i materiali da scavo non devono costituire una fonte di contaminazione diretta o indiretta per le acque sotterranee (salvi i valori naturali di fondo);

c)      il riutilizzo in cicli produttivi non deve determinare rischi per la salute o variazioni qualitative e quantitative delle emissioni rispetto al normale utilizzo di materie prime;

d)      il riutilizzo dei materiali da scavo non presuppone alcun trattamento, fatta salva la normale pratica industriale.

La semplificazione più rilevante consiste nel fatto che il soddisfacimento delle condizioni di cui sopra può essere attestato dal proponente o dal produttore attraverso una propria dichiarazione ad ARPA, contenente le quantità di materiali da scavo destinate all’utilizzo, il sito di deposito e i tempi previsti per l’utilizzo (max un anno, salvo che l’opera in cui è previsto il riutilizzo abbia tempistiche diverse).

La dichiarazione di utilizzo non sostituisce i permessi o le autorizzazioni necessarie per gli scavi o per le opere o cicli in cui avviene il riutilizzo, le quali, quindi, devono comunque essere ottenute ai sensi della normativa applicabile.

Ogni eventuale modifica rispetto ai requisiti e alle condizioni di riutilizzo deve essere comunicata entro trenta giorni al comune in cui avvengono gli scavi.

Invero, tale previsioni pare contrastare con la dichiarazione iniziale che, invece, deve essere inviata ad ARPA. Quest’ultima, dunque, dovrebbe essere ragionevolmente coinvolta anche nel caso di modifiche relative alle modalità di riutilizzo.

Infine, il produttore dei materiali scavati (e non il proponente) deve comunicare ad ARPA e Comune l’avvenuto riutilizzo in conformità a quanto dichiarato.

L’art. 41 bis, dunque, dopo aver semplificato la gestione dei piccoli cantieri, fornisce indicazioni anche per le modalità di gestione degli altri cantieri la cui produzione è superiore a 6.000 mc di materiali da scavo e che non riguardano opere sottoposte a VIA o AIA (i quali sono esclusi – in forza del nuovo comma 2 bis dell’art. 184 bis del d.lgs. n. 152/2006 – dall’ambito di applicazione del D.m.  161).

Il comma 5 dell’art. 41 bis, infatti, prevede espressamente che “le disposizioni di cui ai commi da 1 a 4 si applicano anche ai materiali da scavo derivanti da attività e opere non rientranti nel campo di applicazione del comma 2 bis dell’articolo 184 bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, introdotto dal comma 2 dell’articolo 41 del presente decreto”.

In estrema sitentesi, dunque, la procedura semplificata di cui al citato art. 41 bis (commi da 1 a 4) trova applicazione sia per i piccoli cantieri, sia per tutti gli altri cantieri che non sono sottoposti a VIA o AIA, con conseguente sostanziale riduzione del campo di applicazione del d.m. 161/2012.

Si pone poi il problema di capire se i piccoli cantieri relativi ad opere sottoposte a VIA o AIA rientrino sempre o comunque nell’ambito di applicazione del d.m. 161 o possano anch’essi beneficiare della procedura semplificata.

Occorrerebbe, quindi, comprendere quale sia la disposizione speciale che prevale su quella generale.

Un aiuto interpretativo è offerto dal primo comma dell’art. 41 bis, secondo cui “in relazione a quanto disposto dall’articolo 266, comma 7, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, in deroga a quanto previsto dal regolamento di cui al decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 10 agosto 2012, n. 161, i materiali da scavo di cui all’articolo 1, comma 1, lettera b), del citato regolamento, prodotti nel corso di attività e interventi autorizzati in base alle norme vigenti, sono sottoposti al regime di cui all’articolo 184-bis del decreto legislativo n. 152 del 2006 …”.

L’espresso riferimento alla portata “derogatoria” della norma recentemente introdotta rispetto alla disciplina regolamentare e, quindi, il rapporto gerarchico tra le due fonti (norma di rango primario e norma regolamentare), porterebbe a ritenere plausibile una lettura secondo cui tutti i piccoli cantieri, anche quelli sottoposti a VIA o AIA, ricadrebbero comunque nella procedura semplificata con conseguente ulteriore ristringimento del campo di applicazione del d.m. 161.

Deporrebbe ulteriormente a favore di tale lettura anche il principio di parità di trattamento, che imporrebbe l’applicazione della medesima procedura semplificata a casi analoghi (cantieri sotto i 6.000 mc), rispetto ai quali gli eventuali impatti ambientali non discenderebbero tanto dagli scavi edilizi in sé (piuttosto esigui), quanto evidentemente da altri aspetti legati all’opera nel suo complesso.

Con la conversione in legge del decreto del “fare”, dunque, è stata riscritta in modo sostanziale la disciplina sulla gestione delle terre e rocce da scavo attraverso l’introduzione di molte semplificazioni, il ristringimento del campo di applicazione del d.m. 161/2012 e la definitiva abrogazione dell’art. 186 del d.lgs. n. 152/2006[8].

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