L’autorizzazione sismica in sanatoria (o postuma) esclude il reato?

Un’analisi sulle procedure relative alla costruzione in zone sismiche come predisposto dal Testo Unico in materia ediliza agli artt. 94 e 95 t.u. edilizia

A cura del Prof. Paolo Tanda

L’articolo qui di seguito fornisce un’analisi sulle procedure di costruzione, riparazione, sopraelevazione in zona sismica alla luce di quanto predisposto dal Testo Unico in materia edilizia. L’autore è il Prof. Paolo Tanda, il quale ha firmato anche il volume “I reati urbanistico-edilizi”, edito da CEDAM Wolters Kluwer.

Per maggiori informazioni sul volume “I reati urbanistico-edilizi” consulta il box qui di seguito.

L’art. 93 T.U. edilizia prevede che nelle zone sismiche chiunque intenda procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni è tenuto a darne preavviso scritto allo sportello unico, che provvede a trasmettere al competente ufficio tecnico della regione copia della domanda e del progetto che ad esso deve essere allegato. Il successivo art. 94 esclude che nelle località sismiche si possano iniziare lavori senza la preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione. In particolare, il preavviso allo sportello unico (cui va depositato il progetto) adempie, infatti, ad una funzione informativa, in relazione all’attività da intraprendere, in modo da assicurare la vigilanza sulle costruzioni in zone sismiche e garantire la cooperazione fra le amministrazioni, coinvolte nel procedimento, e gli interessati.

L’orientamento prevalente è nel senso che, siccome gli obblighi previsti dagli artt. 93 e 94 cit. sono finalizzati a consentire il controllo preventivo della pubblica amministrazione, non rileva, ai fini della sussistenza del reato, l’effettiva pericolosità o meno della costruzione realizzata, in violazione degli adempimenti e in assenza delle prescritte autorizzazioni, perché le contravvenzioni previste dalla normativa antisismica, rientrando nel novero dei reati di pericolo presunto, puniscono inosservanze formali, con la conseguenza che neppure la verifica postuma dell’assenza del pericolo ed il rilascio del provvedimento abilitativo (autorizzazione sismica in sanatoria o postuma) incidono sulla illiceità della condotta, in quanto gli illeciti sussistono in relazione al momento di inizio dell’attività.

La normativa antisismica

Del resto, la normativa antisismica è ispirata a preservare la pubblica incolumità in zone particolarmente soggette al verificarsi di movimenti tellurici, prescrivendo, da un lato, necessari obblighi burocratici e particolari prescrizioni tecniche costruttive e costituendo, dall’altro lato, un’anticipazione della tutela dell’interesse cui la norma incriminatrice appresta protezione (pubblica incolumità). Di recente Cass., sez. III, 30 ottobre 2018 (ud. 13 maggio 2018), n. 49679, D., ha affermato che contravvenzioni previste dalla normativa antisismica puniscono inosservanze formali, volte a presidiare il controllo preventivo della pubblica amministrazione. Ne deriva che l’effettiva pericolosità della costruzione realizzata senza l’autorizzazione del genio civile e senza le prescritte comunicazioni è del tutto irrilevante ai fini della sussistenza del reato e la verifica postuma dell’assenza del pericolo attraverso il rilascio dell’autorizzazione sismica in sanatoria (o postuma) non esclude il reato di cui agli artt. 94 e 95 T.U. cit.

L’approccio pragmatico

Secondo un differente orientamento, col rilascio del provvedimento di autorizzazione sismica in sanatoria si possono nutrire dubbi sulla sussistenza del vulnus e, quindi, della lesione all’interesse tutelato (identificato nella pubblica e privata incolumità) dalle succitate norme del testo unico.  In altri termini, nello specifico ambito in esame un approccio pragmatico funzionalizzato alla tutela di un bene (territorio) che, secondo la consolidata giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione, ha natura sostanziale e non formale (cfr. da ultimo Cass. Sez. III, 17 dicembre 2018, ud. 21 settembre 2018, n. 56678), può portare a dare il giusto rilievo all’eventuale rilascio postumo dell’autorizzazione sismica. Ciò è in linea con la chiara tendenza legislativa ad escludere una pronuncia di condanna per il reato edilizio nel caso di ripristino della legalità urbanistica attraverso un provvedimento di sanatoria (laddove ne sussistano i presupposti) o attraverso la spontanea demolizione dell’opera abusiva (come nel caso di cui all’art. 1, comma 36, l. n. 308 del 2004).

Tale orientamento parte dalla considerazione che nel capo IV («Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche») del T.U. 380/01 (artt. 83-106) è stata riversata la l. 2 febbraio 1974 n. 64 avente ad oggetto la normativa speciale per le opere edilizie effettuate in zone sismiche: si sottolinea, in particolare, che gli artt. 17 e 18 l. n. 64/1974 sono confluiti nei citati artt. 93-94. E proprio in relazione a questi ultimi articoli il sopraindicato orientamento sottolinea che alcune Regioni hanno previsto una diversa regolamentazione sulla base dell’art. 20 l. 10 dicembre 1981 n. 741 («Snellimento delle procedure di cui alla l. 2 febbraio 1974 n. 64»).

La “metamorfosi” del potere dell’amministrazione

Con tale disposizione normativa, funzionalizzata alla c.d. deregulation attuata in materia di attività edificatorie, il legislatore ha previsto per le Regioni la possibilità di eliminare l’attività permissivo-preventiva, previa razionalizzazione delle modalità del controllo successivo: in pratica è stata svuotata di contenuto precettivo la disciplina dell’autorizzazione di cui al sopraindicato art. 94 «per l’inizio dei lavori», in quanto si è prevista nel citato art. 20 l. n. 741/1981 la possibilità che il semplice deposito della denuncia dei lavori e del relativo progetto possa avere lo stesso valore dell’autorizzazione se ciò è contemplato da una specifica normativa regionale e se le opere da realizzare sono conformi alle prescrizioni normative. In buona sostanza, il potere dell’amministrazione si è trasformato da permissivo-preventivo in comportamento successivo di verifica, con esercizio del potere interdittivo in caso di accertata difformità delle opere denunciate rispetto alla normativa tecnica.  Tale metamorfosi si è verificata in quei settori nei quali manca del tutto qualsiasi apprezzamento discrezionale in capo alla p.a., essendo l’attività del privato in tutto regolata dalla normativa tecnica.

La fondatezza dell’approccio pragmatico

Alcune legislazioni regionali prevedono, dunque, procedure semplificate per le costruzioni in zone sismiche, fra cui l’abolizione di ogni autorizzazione preventiva, sostituita dal controllo successivo alla costruzione, con metodi a campione e a sorteggio. Ciò trova giustificazione, secondo il succitato orientamento, proprio nell’ (e, al tempo stesso, dimostra la fondatezza dell’) approccio pragmatico – a cui si è accennato in precedenza – funzionalizzato alla tutela di un bene (territorio) che, secondo la summenzionata giurisprudenza della Corte di Cassazione, ha – come detto – natura sostanziale e non formale. Del resto, il Supremo Collegio ha chiarito che le disposizioni della normativa antisismica hanno tutte un comune denominatore che ne giustifica il rispetto e l’attuazione: tendono, infatti, a salvaguardare la pubblica incolumità nelle zone particolarmente soggette a fenomeni sismici. Conseguentemente, gli obblighi burocratici e le particolari tecniche costruttive che esse prescrivono non sono dovuti allorché le opere non interessino la pubblica incolumità (Cass., sez. III, 10 luglio 1981, n. 10188, in C.E.D. Cass., n. 146477).

Tutto quanto sopra accennato – ad avviso dell’orientamento in parola – sembra deporre nel senso di ritenere che il rilascio dell’autorizzazione sismica in sanatoria (o postuma) esclude ogni possibile lesione del bene tutelato (identificato nella pubblica e privata incolumità: Cass. Sez. III, 27 maggio 1998, Di Carlo; Cass., Sez III, 21 febbraio 1997, Vairo) e, quindi, la configurabilità del reato di cui agli artt. 94 e 95 T.U. edilizia.

Paolo Tanda

Già docente presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Napoli Federico II, dal 2008 è professore di ruolo presso l’Università degli Studi di Roma “Niccolò Cusano”, dove è titolare delle cattedre di Diritto Amministrativo I e di Diritto Penale Amministrativo. Ha organizzato o partecipato come relatore a numerosi convegni di carattere scientifico in Italia o all'estero e fa parte dei comitati editoriali di diverse prestigiose riviste giuridiche. È avvocato cassazionista ed autore di numerose pubblicazioni scientifiche in Italia ed all’estero su problematiche al confine tra Diritto Amministrativo e Diritto Penale.

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